II GSK 1994/22

II GSK 1994/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4334/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-02
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 499
art. 37at ust. 8, art. 99 ust. 3, art. 108 ust. 1 i ust. 4, art. 109, art. 127b ust. 1a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych P. Sp. z o.o. w R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4334/21 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. w R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 lipca 2021 r. nr PR.503.7.2020.ASZA.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 października 2020 r. znak POD.535.5.2019.KWO.2; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. Sp. z o.o. w R. 7075 (siedem tysięcy siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., V SA/Wa 4334/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 16 lipca 2021 r. nr PR.503 7 2020.ASZA.3 w przedmiocie nałożenia na skarżącą P. sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzeniem trzech aptek ogólnodostępnych.
Sąd I instancji orzekał na podstawie następującego stanu sprawy.
Pismem z 30 września 2019 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (dalej: Śląski WIF), na podstawie art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 499 ze zm. – dalej u.p.f.), wezwał P. sp. z o.o. do przekazania: 1) umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez P. Sp. z o.o. będącej franczyzobiorcą, ze spółką D. sp. z o.o. z siedzibą we W. bądź spółką M. Sp. z o.o. z siedzibę we W., bądź tez spółką B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczących prowadzenia aptek ogólnodostępnych: "D." zlokalizowanej w R. przy [...], "D." zlokalizowanej w M. przy [...], "D." zlokalizowanej w K. przy [...]; 2) umowy spółki P. Sp. z o.o., w terminie 3 dni pod rygorem wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b u.p.f. w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł.
W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik spółki pismem z 4 października
2019 r. odmówił przedstawiona żądanych przez Śląskiego WIF dokumentów, wskazując na brak podstaw faktycznych i prawnych do wydana dokumentów wskazanych w wezwaniu.
Decyzją z 30 października 2020 r., na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 8, art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i 1b i art. 37at ust. 8 u.p.f., GIF nałożył na spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f., zakreślonej w wezwaniu Śląskiego WIF z dnia 30 września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną przez ww. spółkę działalnością gospodarczą.
Od powyższej decyzji spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tym etapie do postępowania wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej - Rzecznik).
Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. GIF utrzymał w mocy decyzję własną, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
GIF zwrócił uwagę, że art 37at ust. 8 u.p.f. nie wskazuje o jakie dokumenty związane z prowadzoną działalnością uprawniony organ może wzywać przedsiębiorcę, nie wskazuje także, że przedsiębiorca może odmówić przedłożenia pewnych dokumentów. Zatem należy przyjąć, że wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni mogą wyzwać przedsiębiorców do nadesłania wszystkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, zwłaszcza, że Śląski WIF prowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie przestrzegania norm antykoncentracyjnych.
Skargi na decyzję GIF z dnia 16 lipca 2021 r. zostały wniesione przez spółkę oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. W odpowiedziach na skargi GIF wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W dniu 13 maja 2022 r. do WSA wpłynęło pismo skarżącej spółki, do którego załączona została decyzja Śląskiego WIF z dnia 20 kwietnia 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia m.in. przez skarżącą P. sp. z o.o. przepisów antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 oraz ust. 3a pkt 1-3 u.p.f.
Postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. jest co do zasady jasny i spójny, w sposób precyzyjny określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Przepis ten nie zawiera nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Obowiązek przekazania dokumentacji odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f. W sposób oczywisty należą do nich żądane przez organ umowy jako związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością określoną zezwoleniem.
W ocenie WSA, Śląski WIF był uprawniony do wezwania skarżącej do przekazania dokumentów wymienionych w piśmie z 30 września 2019 r., pomimo tego, że wobec przedsiębiorcy nie toczyła się kontrola. Skoro zaś bezspornie skarżąca nie wykonała wezwania, to ziściła się przesłanka do zastosowania sankcji określonej w art. 127b ust. 1a u.p.f., zgodnie z którym, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.
Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji uznał Sąd I instancji fakt wydania 20 kwietnia 2022 r. przez Śląskiego WIF decyzji o umorzeniu wobec m.in. skarżącej spółki postępowania w sprawie podejrzenia naruszenia przepisów antykoncentracyjnych. Postępowanie będące przedmiotem kontroli nie dotyczyło przekraczania progów antykoncentracyjnych, lecz naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f..
Skargi kasacyjne od ww. wyroku zostały wniesione przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz P. sp. z o.o.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzut:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 127b ust. 1a i 1b w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy norma art. 37at ust. 8 u.p.f, przy użyciu wykładni systemowej i celowościowej winna znajdować zastosowanie w sytuacjach nieprzedłożenia dokumentów przez przedsiębiorców w postępowaniu związanym z inspekcją lub kontrolą dotyczącą wywozu lub zbycia produktów leczniczych, nie zaś jak błędnie przyjął Sąd I instancji w przypadku nieprzedstawienia dokumentów związanych z jakąkolwiek prowadzoną przez przedsiębiorców działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekraczał progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) oraz art. 8 § 1 k.p.a., tj. określonych w tych przepisach: zasady pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 37at ust. 8 u.p.f. i art. 127b ust. 1a i ust. 1b u.p.f. oraz poprzez pominięcie w toku sądowej kontroli tego rozstrzygnięcia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. faktu wydania przez WIF decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. umarzającej (z uwagi na bezprzedmiotowość) postępowanie w przedmiocie podejrzenia naruszenia przepisów antykoncentracyjnych,
- powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na przedsiębiorcę została nałożona administracyjna kara pieniężna, mimo że wezwanie organu było oczywiście bezpodstawne.
W świetle powyższych zarzutów Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej tę decyzję stosownie do art. 135 p.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.
P. sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego:
1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą skoro organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielania, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia łub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to są uprawnione do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć m.in. określone w art. 99 ust. 3 u.p.f., podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, iż przesłanki z art. 99 ust. 3 u.p.f. są badane wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia. gdyż nie mają zastosowania do postępowań dotyczących zmiany, stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;
2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wyznacza progi antykoncentracyjne, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie ujemną przesłankę udzielenia zezwolenia, nie jest przepisem antykoncentracyjnym i nie ma zastosowania w innych postępowaniach niż postępowanie o udzielenie zezwolenia;
3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do postępowania administracyjnego niebędącego postępowaniem kontrolnym i jednocześnie błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten należy stosować do wszelkich postępowań, podczas gdy przy prawidłowej wykładnia przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań kontrolnych;
4) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odmowy przedłożenia dokumentów w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku odmowy przedłożenia dokumentów wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., a do naruszenia tego przepisu nie doszło i na gruncie niniejszej sprawy dojść nie mogło;
5) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 108 ust. 1 i 4 u.p.f. i art. 109 u.p.f. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 37 art. ust. 8 u.p.f., zgodnie z którą przepis ten daje prawo do żądania umów franczyzowych i innych dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy przepis ten daje podstawę żądania dokumentów wyłącznie w zakresie kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, natomiast badanie umów franczyzowych wykracza poza kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej.
Powołując takie zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organu oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r., V SA/Wa 4334/21 skargi kasacyjne wniosła P. sp. z o.o. oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z całokształtu sformułowanych w skargach kasacyjnych zarzutów, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem, wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, co do wykładni, a w konsekwencji zasadności zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 127b ust. 1a i 1b w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., II GSK 1159/22, z 13 czerwca 2024 r., II GSK 1776/23, z 21 listopada 2023 r., II GSK 45/23, z 9 lutego 2023 r., II GSK 1987/22, CBOSA). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem zasadne jest odwołanie się do motywów przywołanych powyżej rozstrzygnięć.
Punkt wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej stanowi przypomnienie, że stosownie do art. 127b ust. 1a u.p.f., który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 u.p.f. nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.
Z brzmienia przytoczonego przepisu wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127b ust. 1a u.p.f. jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary pieniężnej z faktem nieprzekazania dokumentacji, ale tylko gdy ma to miejsce wbrew przepisom art. 37at ust. 8 tejże ustawy. Rzeczą organu w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a u.p.f. w pierwszej kolejności było zatem rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu wszczętym wobec skarżącej spółki w sprawie przestrzegania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. prawidłowo do spółki skierowane zostało wezwanie w trybie art. 37at ust. 8 u.p.f. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zasługuje na akceptację.
Otóż, zgodnie z art. 37at ust. 8 u.p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz Głównego Inspektora Farmaceutycznego błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu, zgodnie z którą obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane zezwolenie, ale także poza nimi.
Zawarte w art. 37at ust. 8 u.p.f. sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne. Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at u.p.f. W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej).
Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at u.p.f. reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tychże inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at u.p.f. odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 u.p.f. wynika wystarczająco wyraźnie, że nie regulują one tożsamej materii. Art. 37at ust. 3 u.p.f. określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji.
W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd, że wezwaniem, o którym stanowi ust. 8 - dla odróżnienia od unormowania zawartego w ust. 3 - można zobowiązać przedsiębiorcę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością także poza inspekcją lub kontrolą tej działalności, w rozumieniu art. 37at ust. 1 u.p.f. Co istotne, przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. jako przepis wskazujący na zakres kompetencji organu władzy publicznej nie może być wykładany rozszerzająco.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji przy wykładni art. 37 at ust. 8 u.p.f. nie można abstrahować od celu omawianej regulacji, wynikającego z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039), która na mocy art. 6, w u.p.f. wprowadziła zmianę poprzez dodanie w art. 37at ustępu 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy nowelizującej było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at u.p.f. wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 u.p.f. jest zawężony i nie rozciąga się na postępowanie administracyjne toczące się na podstawie przepisów antykoncentracyjnych. Jak wynika z art. 2 pkt 7c i 7d u.p.f. inspekcja może dotyczyć tylko warunków wytwarzania i importu produktów leczniczych, substancji czynnych i pomocniczych oraz obrotu hurtowego i pośrednictwa w obrocie produktami leczniczymi, natomiast kontrola - obejmować jakość produktów leczniczych w obrocie detalicznym i warunki prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi.
Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f., został on wadliwie zastosowany jako podstawa wezwania skierowanego do spółki w dniu 30 września 2019 r., uprawnione jest twierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a u.p.f. Skarżąca spółka nie dość, że nie miała obowiązku wykonywać takiego wezwania (czego była świadoma), to finalnie nie mogła z tytułu jego niewykonania odpowiadać karą pieniężną wymierzoną przez GIF w trybie art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37a ust. 8 u.p.f.
Wykładnia systemowa wewnętrzna art. 37at ust. 8 u.p.f. wskazuje, że poza procedurą kontrolną lub inspekcją, organ nie może kierować do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę wezwania zaopatrzonego rygorem kary z art. 127b ust. 1a u.p.f. Wezwanie do wykazania w drodze stosownych dokumentów braku przeszkody natury koncentracyjnej wykonywania zezwolenia na prowadzenie apteki z art. 99 ust. 3 u.p.f. nie może skutkować wymierzeniem kary za niewykonanie wezwania, skoro tę przesłankę bada się w postępowaniach administracyjnych, a nie w postępowaniach kontrolnych i inspekcyjnych.
Skoro w tym zakresie GIF, a następnie Sąd I instancji dopuścili się naruszenia w postaci błędu wykładni, tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez GIF zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Natomiast jako nietrafne należało ocenić zarzuty zawarte w punktach 1, 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej spółki, gdyż dotyczą one przepisów, które odnoszą się do kwestii postępowania antykoncentracyjnego, odrębnego od postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).