Pełny tekst orzeczenia II GSK 1937/23

II GSK 1937/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2128/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 174, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 8, art. 75 § 1art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 42a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
§ 75
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2128/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr KOC/4245/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2128/23 oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 22 grudnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Z wyrokiem WSA nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art.6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że doszło do zajęcia pasa drogowego,
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj. brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, brak uwzględnienia gzymsów znajdujących się na elewacji budynków przy ocenie przebiegu granicy pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego,
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, w sytuacji w której zarówno czasookres którego dotyczy przedmiotowe postępowanie jak i sama powierzchnia reklamy przemawiają za jego zastosowaniem,
e) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,
g) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,
h) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi,
2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem drogi oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO, zasądzenie od Strony na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie powołała argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II GSK 1681/23, II GSK 1722/23, II GSK 1723/23, II GSK 1724/23, II GSK 1893/23, II GSK 1937/23, II GSK 1960/23, II GSK 2035/23, II GSK 2036/23.
Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Ustalono, że nastąpiło przejęcie Spółki przez B. Sp. z o.o. w W., co potwierdził odpis z Krajowego Rejestru Sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Spółki nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który przewiduje, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji uznał, że decyzja Kolegium w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnosił się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2009/22, II GSK 1454/22; 5 marca 2026 r. sygn. akt II GSK 278/23, II GSK 73/23, II GSK 679/23 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Przechodząc do poszczególnych zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazać przede wszystkim należy na częściową ich wadliwość konstrukcyjną, zwłaszcza gdy chodzi o jednostkowo powoływane przepisy o wyłącznie wynikowym charakterze, jak art. 151 p.p.s.a. (pkt 1. lit. h) petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy i tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.
Jak wskazano wyżej, pomimo opisanego uchybienia możliwe jest zrekonstruowanie istoty stanowiska Strony. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że Spółka neguje ocenę prawną WSA, podkreślając błędne zaakceptowanie argumentacji organów, zarówno co do przeprowadzonego postępowania dowodowego, które zdaniem Skarżącej nie ujawniło zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zwłaszcza wobec braku pozyskania mapy do celów prawnych oraz opinii biegłego geodety, określającej dokładne położenie nośnika, jak również błędnego niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca neguje również poprawność uzasadnienia zaskarżonego wyroku (tego co do zasady dotyczyć powinien zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), jednakże czyni to poprzez wskazanie, że WSA nie dokonał w ogóle oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie poczynił ustaleń faktycznych i nie zaprezentował oceny zgodności z prawem. Natomiast przy pomocy zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1. lit. f) petitum skargi kasacyjnej) nietrafnie podważa brak oceny przez WSA zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń oraz ich zgodności z prawem, czyli uchybienia, które powinny być wytknięte w oparciu o jedną z podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania lub przepisami prawa materialnego, gdy chodzi o etap subsumpcji przepisów. do dokonanych ustaleń W konsekwencji sprawa - zdaniem Spółki - nie została rozpatrzona w jej całokształcie, przez co jej istota pozostaje nadal niewyjaśniona.
Z kolei zarzut materialny wskazuje na naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bowiem kary pieniężnej nie można było wymierzyć, gdyż nośnik reklamowy "ze względu na swoje położenie względem drogi oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego".
Przystępując do merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów, których Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że ustawa o drogach publicznych realizuje m.in. ten cel polityki państwa, który - jak wynika z art. 39 ust. 1 i 3 tego aktu - wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia.
Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na owe "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. W rezultacie podważa to więc zasadność argumentacji Spółki, podnoszonej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zmierzającej w swej istocie do wykazania, że zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego funkcjonalnie z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie generującego – w subiektywnej ocenie Strony - jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu, nie wymagało zgody zarządcy drogi, a przez to nie podlegało sankcji administracyjnej. Tezie tej sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, m.in. reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło.
Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.) oraz prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.
Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast - jako wyjątek od zasady - nastąpić na warunkach określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p., a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. - który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie istotnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez Spółkę ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie zajmowanie bez zezwolenia zarządcy części pasa drogowego (drogi gminnej) - ul. [...](dz. Nr[...]) poprzez umieszczenie w dniach [...] reklamy (nośnik nr[...]) o powierzchni 2,70 m2 (wysokość kary wyniosła 4.063,50 zł), uzasadniały zakwalifikowanie ustalonego zachowania Strony jako deliktu, o którym mowa w przywołanym przepisie.
Na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający każdorazowo ustaleniu fakt.
W kontekście powyższego nie można w sposób uzasadniony twierdzić, aby organy, a za nimi Sąd I instancji, naruszyły powoływane przez Spółkę przepisy proceduralne. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie wątpliwości, co do zakresu poczynionych ustaleń (okresu zajęcia pasa drogowego jak i powierzchni tego zajęcia, zarówno przez samą reklamę jak i jej nośnik - tablicę reklamową wkraczającą w pas drogowy). Nie występują więc w sprawie deficyty ustaleń faktycznych, których źródłem miałoby być w szczególności nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych - zdaniem Strony - dowodów, pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, w szczególności zaś dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zarzuty zgłoszone w pkt 1.lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej).
Odpowiadając na eksponowane przez spółkę "deficyty ustaleń faktycznych" organów, których źródłem miałoby być nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym stwierdzić należy, że wbrew temu stanowisku, zebrane w sprawie dowody, zwłaszcza zaś sporządzony każdorazowo w trakcie kontroli pasa drogowego protokół, dokumentacja fotograficzna oraz sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna, która zawiera dokładny opis samego nośnika, jego otoczenia oraz granic pasa drogowego, jednoznacznie stwierdza, że znajduje się tenże nośnik, bez jakichkolwiek wątpliwości, w granicy pasa drogowego (zawieszony na budynku, wysunięty nad pas drogowy). Ustaleniom tym Strona nie przedstawiła, poza gołosłownymi twierdzeniami i polemiką, jakichkolwiek wiarygodnych dowodów, które podważyłyby dokonane ustalenia. Faktem jest, że nośnik reklamowy należący do Spółki, w określonych przez organ datach, wkraczał w pas drogowy, zaś Strona nie legitymowała się jakimkolwiek pozwoleniem na tego rodzaju ingerencję.
Skarżąca słusznie zatem została uznana za podmiot, który umieścił nośnik i reklamę w granicach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (jest to okoliczność niepodważona). Ponosi zatem odpowiedzialność za tego rodzaju delikt administracyjny, co materializuje się poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość oraz zasady obliczenia nie są w sprawie sporne.
Nie jest również w stanie podważyć tego stanowiska twierdzenie Skarżącej kasacyjnie o braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym". Wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego, zastrzeżonego czy wręcz koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody –w tym zwłaszcza każdorazowo sporządzany protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, opinia geodezyjna oraz mapa zajęcia pasa drogowego w skali 1:500 (z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz lokalizacją nośnika) i wypis z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego.
Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest natomiast określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również z § 24 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. (czy § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r.), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa. Jedynie więc wyjątkowo można sięgać po mapę do celów prawnych w postępowaniu tego rodzaju jak niniejsze (zwłaszcza, gdy przebieg pasa drogowego jest niepewny, do czego nawiązuje dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że niniejsze postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - zawsze i niejako z samej zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego i jest niesporny. Okoliczność zajęcia pasa drogowego ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc – co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska Skarżącej trzeba podkreślić - stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r. sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 2664/21).
Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) - co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego - wymaga przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie została sporządzona opinia geodezyjna przez uprawnionego geodetę, z której wynika, że nośnik reklamowy wkraczał w pas drogowy. Do tego opracowania strona w ogóle się nie odniosła.
Podkreślić w konsekwencji należy, że z przywołanym dowodem korespondują dowody z protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, mapy zasadniczej i wypisu z rejestru gruntów. Nie sposób jest zatem podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że –w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem - nośnik reklamowy (reklama świetlna zawieszona na ścianie budynku) usytuowany jest wyraźnie z przekroczeniem pasa drogowego (jest nadwieszony nad nim). Siłą rzeczy powodowało to zatem, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń celem potwierdzenia stwierdzonego przez organ jednoznacznie przekroczenia, tym bardziej że żądaniu temu nie towarzyszy jakiekolwiek nawet uprawdopodobnienie chociażby potencjalnie istniejących wątpliwości.
Należy przy tym zauważyć, że Spółka nie kwestionowała, aby organy (oraz kontrolujący je Sąd I instancji) naruszyły wspomnianą, mającą zastosowanie przy gromadzeniu materiału dowodowego, regułę z art. 75 § 1 k.p.a.
Nie jest także zasadne stanowisko Spółki kontestujące ocenę Sądu I instancji i organów, co do braku zmaterializowania się przesłanek umożliwiających zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut z pkt 1. lit. d) petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca zarzuca błędne przyjęcie, że w jej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, w sytuacji w której zarówno czasookres zajęcia pasa drogowego od dnia powzięcia przez nią informacji o toczącym się postępowaniu, jak i sama powierzchnia reklamy, w stosunku do innych reklam znajdujących się na terenie[...], przemawiają za zastosowaniem tego przepisu prawa. Omawiany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli m.in. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W razie więc ziszczenia się obu przesłanek (znikomości naruszenia i jego zaprzestania), organ ma obowiązek od kary odstąpić.
W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola wystąpienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają więc chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Należy w takiej sytuacji brać więc pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. zawinienie, nastawienie strony, charakter jej działania). Wyraźnego podkreślenia jednak wymaga, że instytucja odstąpienia, jaką przewiduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., musi być stosowana niezwykle rozważnie, gdyż jej zbyt liberalne stosowanie powodowałoby, że nałożony przez ustawodawcę na dany podmiot, pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej, obowiązek prawny, stawałby się w istocie iluzoryczny, nie podlegając wykonaniu. Kara administracyjna jest bowiem immanentnie zakodowaną w przepisie prawa, zakazującym określonego zachowania, reakcją państwa na jego naruszenie. Jest więc ona zasadą, a odstąpienie od niej wyjątkiem.
W niniejszej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa. Słusznie wskazuje WSA, w ślad za organem, że o znikomości naruszenia nie może świadczyć to, że Spółka wielokrotnie, w wielu miejscach[...] umieszcza reklamy bez uzyskania stosowanego zezwolenia na zajęcie pasów drogowych. Skarżąca jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność w branży reklamowej, zatem powinna co najmniej znać obowiązujące prawo oraz do niego się stosować. Czerpanie zysków z reklamy posadowionej w sposób niezgodny z prawem i to nie w wyniku błędu strony, a co najmniej z potencjalną świadomością naruszenia, nie może świadczyć o znikomości takiego działania.
Jako nietrafny należało uznać zarzut z pkt 1. lit. g) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O uchybieniu temu przepisowi można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten można naruszyć także wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., sygn. akt I FSK 2047/21). Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących organ administracji (por. wyrok NSA z 25 października 2024 r., sygn. akt III OSK 3475/23), a do czego właśnie zmierzała Spółka.
W świetle powyższego nietrafny okazał się także zarzut ujęty w pkt 1. lit.a) petitum skargi kasacyjnej, gdyż Spółka nie podważyła opinii WSA, że rozstrzygnięcia organów były prawidłowe w świetle mających zastosowanie przepisów, zarówno postępowania, jak prawa materialnego. Nie było tym samym podstaw do twierdzenia, że naruszono art. 6 i art. 8 k.p.a.
Co do uchybienia art. 135 p.p.s.a., warunkiem zastosowania tej regulacji jest, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, a co nie miało miejsca w sprawie Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (por. wyroki NSA z: 27 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 594/21; 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1915/23).
Wobec powyższego nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1 lit. e), g) petitum skargi kasacyjnej). Powołane przepisy mają charakter ustrojowy. O naruszeniu art. 1 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną SKO, której kontrolę przewiduje art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organu administracji, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Strony, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w p.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami Strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., ani art. 3 § 1 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. dokonując miarkowania wysokości zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika organu w postępowaniu kasacyjnym do kwoty 675 zł. Powyższe było podyktowane faktem, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. zostało łącznie rozpoznanych 9 spraw ze skargi skarżącej spółki, w zbliżonym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną. Zważywszy na nakład pracy, jaki w związku z tym obciążał pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., częściowe odstąpienie od zasądzenia należnego wynagrodzenia radcy prawnego w pełnej wysokości.