II GSK 1928/24

II GSK 1928/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Gd 675/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 675/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 675/23, oddalił skargę A. Spółki z o. o. w K. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 września 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta Słupska (dalej: "organ I instancji", "Prezydent Miasta") decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 32.010 zł za zajęcie w dniach od 1 do 11 kwietnia 2023 r. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium"), decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ I instancji nie rozważył możliwości odstąpienia od ukarania ( art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.).
Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 32.010 zł za zajęcie w dniach od 1 do 11 kwietnia 2023 r. pasa drogowego ul. Ż. o pow.52 m² oraz ul. M. o pow. 45 m² w Słupsku bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę wymierzono w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. , tj. stawka 3 zł określona uchwałą nr L/737/22 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 26 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Słupska (Dz.U .Woj. Pom. z dnia 13 kwietnia 2023 r. poz. 1749) x powierzchnia x liczba dni – 11 x 10).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia 6 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ skarżąca zajmowała pas drogowy, w tym znaczną część chodnika, bez zezwolenia zarządcy drogi, nie wnosząc o zezwolenie i nie uiszczając opłaty, pomimo rozmów z pracownikiem ZIM. Nie uzupełniła też wniosku o ważny projekt czasowej organizacji ruchu, niezbędny do zajęcia pasa drogowego w celu wygrodzenia chodnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonym wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 675/23 oddalił skargę.
WSA wskazał, że zajęcie przez skarżącą - bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi - pasa drogowego ul. Ż. oraz ul. M. w Słupsku, w okresie od dnia 1 do 11 kwietnia 2023 r. o ustalonej w decyzji powierzchni, nie było w sprawie sporne. Nie budziła też wątpliwości ustalona wysokość kary pieniężnej i sposób jej obliczenia.
W ocenie Sądu organy zasadnie nie odstąpiły od nałożenia kary pieniężnej na skarżącą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy zauważyły, że skarżąca wcześniej dysponowała takimi zezwoleniami oraz że wystąpiła o udzielenie kolejnego zezwolenia, przy czym nie doszło do dochowania ciągłości posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organy zwróciły uwagę, że skarżąca spółka jest podmiotem fachowo zajmującym się budownictwem, świadomym konieczności dopełnienia różnego rodzaju formalności, a mimo tej wiedzy oraz mimo ponagleń ze strony właściwego organu (czemu skarżąca nie zaprzeczała) nie doszło do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyprzedzeniem. Nie został też złożony aktualny projekt czasowej organizacji ruchu, niezbędny do zajęcia pasa drogowego w celu wygrodzenia chodnika. WSA zgodził się z organami, że podmiot – deweloper - którego przedmiotem działania jest budownictwo, powinien być świadomy konieczności dopełnienia określonych formalności w terminie, a ponadto brak odpowiednich dokumentów do zorganizowania ruchu drogowego i kontynuowanie prac budowlanych stwarzać mogło niebezpieczeństwo dla osób poruszających się w pasie drogowym.
Zdaniem Sądu, z uwagi na powyższe okoliczności organy zasadnie uznały, że okoliczności sprawy nie pozwalają na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na skarżącą za zajęcie pasa drogowego obu ulic bez zezwolenia.
Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu:
I. na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu stawianego przez Granit na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r., dotyczącego naruszenia przez Organ I i II Instancji art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych8 poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia, bowiem w sprawie niniejszej:
1) nie ustalono przebiegu granicy pasa drogowego gdyż poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów i nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku,
2) nie ustalono w sposób jednoznaczny, zwłaszcza nie dokonano żadnych pomiarów, powierzchni zajętego pasa drogowego przy ul. Ż. i ul. M. w Słupsku, które a priori przyjął Sąd I instancji;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze i sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, gdyż naruszenie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd ten nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną Decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenia przez Organ I i II instancji przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 10, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;
3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, pomimo że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma w niniejszej sprawie zastosowanie, bowiem Skarżący zaprzestał naruszenia prawa, a na podstawie ujawnionych w sprawie okoliczności wagę naruszenia przez Inwestora prawa należy ocenić jako znikomą, ponieważ wygrodzenie chodnika miało na celu zarówno ochronę życia i zdrowia pieszych, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach tj. inwestycji Wileńska Park w Słupsku, ochronę ważnego interesu publicznego, czyli możliwość bezpiecznego przejścia ulicą oraz wyjątkowo ważny interes Skarżącego, czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic Ż. i M. przy nowopowstającym osiedlu i ciągłość inwestycji;
względnie:
4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 2 k.p.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze i sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, gdyż w sprawie zastosowanie mógł znaleźć również art. 189f § 2 k.p.a., co prowadzi do konieczności uchylenia w całości zaskarżonej Decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
II. Na mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na Inwestora kary pieniężnej wobec bezkrytycznego przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy:
1. przebieg granicy pasa drogowego należy wprost odnieść do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego,
2. Skarżący ma obowiązek uiścić karę pieniężną za 52 m2 powierzchni zajętego pasa drogowego przy ul. Ż. oraz ul. M. w Słupsku bez zezwolenia.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie postawiony zarzut w pkt I.1 petitum skargi jest nietrafny, gdyż skarżąca za jego pośrednictwem kwestionuje stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji. Mianowicie wskazuje, że brak prawidłowego ustalenia pasa drogowego oraz niedokonanie pomiarów, powierzchni zajętego pasa drogowego stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu wskazującego na elementy jakie musi posiadać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Stąd zarzut ten w ramach wskazywania na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, z uwagi na fakt, że skarżąca w rzeczywistości kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, a nie prawidłowość sporządzenia samego uzasadnienia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 §4 p.p.s.a.. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje skarżąca kasacyjnie. Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu art. 141 §4 p.p.s.a.. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Z kolei zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. z uwagi na brak "rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu stawianego przez Granit na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r." należy połączyć z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Co do zasady, art. 134 §1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689, wyrok NSA z 22.10.2024 r., III OSK 1587/24, LEX nr 3780732). Z kolei z art. 141 §4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek ustosunkowania się do wszystkich postawionych zarzutów, a jedynie obowiązek przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Sąd I instancji przedstawił zarzuty postawione w skardze kasacyjnej i odniósł się do argumentacji skarżącej. Podobnie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może także prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się do zarzutu dotyczącego brak prawidłowego ustalenia pasa drogowego oraz nie dokonanie pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego przez organ. Nie budziło bowiem wątpliwość zarówno fakt zajęcia pasa drogowego, wysokość kary pieniężnej i sposób jej obliczenia. Nie było również potrzeby przeprowadzania na tę okoliczność dodatkowego postępowania dowodowego. Z akt administracyjnych bowiem niezbicie wynika powierzchnia zajętego pasa, gdyż to sama skarżąca określiła ją w swoim wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Należy w tym miejscu wskazać, że skarżąca prowadząc roboty budowlane występowała o zezwolenie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego zarówno bezpośrednio przed okresem, za który nastąpiło wymierzenie kary pieniężnej, jak i bezpośrednio po wskazanym okresie. Zajęcie więc przedmiotowego chodnika przez skarżącą jest więc pewnym ciągiem zdarzeń, a brak zezwolenia za okres wskazany w zaskarżonej decyzji jest wynikiem zaniedbania skarżącej, która nie wystąpiła z należytym wyprzedzeniem ze stosownym wnioskiem. W wydanych na rzecz skarżącej decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego wynika dokładnie wielkość w m2 zajętego pasa drogowego. Również w aktach administracyjnych znajdują się stosowne mapki, które musiała zlecić opracowanie sama skarżąca kasacyjnie, a które potwierdzają wielkość zajętego pasa drogowego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 134 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak ustosunkowania się sądu I instancji do wszystkich podniesionych zarzutów jest niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo ustosunkowała się bowiem w swoim uzasadnieniu do tych zarzutów, które miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na powyższe nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ zebrał cały potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i w sposób właściwy uzasadnił wszystkie przesłanki mające znaczenia dla nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a szczególnie w zakresie określenia wielkości zajętego pasa drogowego, jako podstawowej danej mającej znaczenie dla wymierzenia kary administracyjnej.
Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych dotyczy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zdaniem skarżącej kasacyjnie brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania.
Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z kolei § 2 art. 189f k.p.a. przewiduje, że, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
W doktrynie wskazuje się, że "decyzja w przedmiocie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma wprawdzie charakteru uznaniowego, ale z uwagi na sposób sformułowania przez ustawodawcę przesłanek jej wydania, a w szczególności posłużenie się zwrotami niedookreślonymi i ocennymi, uznać należy, że pozostawiony organowi administracji publicznej obszar uprawnień dyskrecjonalnych jest wystarczający (por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 970)" (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189(f)). Stąd pomimo tego, że przepis art. 189f k.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, gdyż ustawodawca nakazuje jego zastosowanie w określonych okolicznościach, to jednak właśnie organ decyduje, czy w ogóle może on mieć zastosowanie, z uwagi na posłużenie się pojęciami ocennymi, które go determinują. Sąd jedynie kontroluje prawidłowość zastosowanych przesłanek, rozważenie i odniesienie się do wszystkich okoliczności oraz na tle konkretnego stanu faktycznego prawidłowość lub brak prawidłowości jego zastosowania.
Art. 189f k.p.a. nie zawiera regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).
Poza sporem jest, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Stąd art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia (por. wyroki NSA: z z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21, z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21, z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20, z 22 marca 2023 r., II GSK 133/20).
Pomimo więc, że decyzje o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, nic nie przemawia przeciwko poglądowi o możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia (zob. wyrok NSA z 22.03.2023 r., II GSK 133/20, LEX nr 3514019).
W orzecznictwie wskazuje się, że aby mogło dojść do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest wystąpienie koniunkcji w zaistnieniu wskazanych tam przesłanek. Tak więc z jednej strony waga naruszenia prawa musi być znikoma, a z drugiej strony, strona ma obowiązek zaprzestać naruszania prawa.
W niniejszej sprawie nie doszło do zaprzestania przez stronę naruszenia prawa. Z decyzji administracyjnych wynika, że pracownik organu wielokrotnie kontaktował się ze skarżącą w sprawie złożenia stosownego wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca jednak nie reagowała i dopiero 12 kwietnia 2023r. złożyła taki wniosek. Stąd nie sposób przyjąć, że doszło kiedykolwiek do zaprzestania naruszenia przez skarżącą zajmowania pasa drogowego. Z tego też już choćby powodu nie mogło dojść do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ, który wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek.
Ponadto trafnie Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie nie odstąpiły od nałożenia kary pieniężnej na skarżącą z uwagi na fakt, że skarżąca wcześniej dysponowała stosownymi zezwoleniami na zajęcie pasa drogowego oraz że wystąpiła o udzielenie kolejnego zezwolenia, przy czym nie doszło do dochowania ciągłości posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei skarżąca spółka jest podmiotem fachowo zajmującym się budownictwem, była świadoma konieczności dopełnienia różnego rodzaju formalności, a mimo tej wiedzy oraz mimo ponagleń ze strony właściwego organu (czemu skarżąca nie zaprzeczała) nie doszło do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z wyprzedzeniem. Nie sposób więc w takich okolicznościach przyjąć znikomości wagi naruszonego dobra przez skarżącą kasacyjnie.
W ocenie również Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący organ przeprowadził więc niewadliwą operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, określonej w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., uzasadniając w sposób dostateczny wniosek, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma ze względu na charakter chronionych dóbr prawnych (należyte utrzymanie sieci dróg publicznych w stanie gwarantującym bezpieczeństwo i porządek w ruchu drogowym przez zapewnienie sprawnego systemu ich finansowania oraz poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych) oraz indywidualne cechy zachowania deliktowego skarżącej (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23).
Równie niemożliwe było zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie art. 189f § 2 k.p.a., który to przepis również wymaga, aby to strona samodzielnie usunęła naruszenia prawa. W niniejszej sprawie takie samodzielne usuniecie prawa przez skarżącą nie miało miejsca. Nie miało miejsca również powiadomienie przez skarżącą właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. To organy w drodze przeprowadzonych kontroli stwierdziły naruszenie prawa, które nie zostało samodzielnie usunięte przez skarżąca, a która wprost kontynuowała stan naruszenia, pomimo że organ zwracał się do niej przypominając, że nie ma przedłużonego prawa do zajmowania pasa drogowego.
Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie doszło również do zarzucanego w pkt II petitum skargi błędnego zastosowania art. 40 u.d.p.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (vide wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4486/16).
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.