II GSK 190/15

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1320/13 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia przybicia podczas licytacji nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1320/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r., zapadłe w przedmiocie udzielenia przybicia podczas licytacji nieruchomości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] wobec zobowiązanego, w dniu [...] maja 2013 r. przeprowadzono II licytację publiczną nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w P., przy ul. Z. [...], która została oszacowana na kwotę 770.281 zł. Kwota wywołania wynosiła 539.196,70 zł. Do licytacji przystąpili zamieszkali w Z. małżonkowie: A. G. i P. G. (zwani dalej licytantami), nie było innych licytantów. Licytanci wpłacili wymaganą kwotę wadium, a w trakcie licytacji zaoferowali cenę nabycia w kwocie 539.196,70 zł. W toku licytacji nie wpłynęły skargi lub zażalenia, nie składano również wniosków i oświadczeń. Po zamknięciu licytacji komornik skarbowy wydał i ustnie ogłosił postanowienie o udzieleniu przybicia licytantom.

W dniu [...] maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem udzielił przybicia na rzecz licytantów.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązany M. K., reprezentowany przez doradcę podatkowego, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, zarzucając naruszenie:

– art. 111m § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez niewskazanie ceny nabycia,

– art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego postanowienia;

– art. 8, 11 i 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 111m § 1 u.p.e.a. w związku z art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. uwzględnił zażalenie i udzielił przybicia na rzecz nabywców małżeństwa A. G. i P. G., zamieszkałych w Z., którzy w dniu [...] maja 2013 r. podczas licytacji nieruchomości, będącej własnością zobowiązanego M. K., położonej w P., zaoferowali najwyższą cenę nabycia w wysokości 539.196,70 zł.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego M. K., złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 111m § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 132 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez postanowienie o udzieleniu przybicia na rzecz nabywców małżeństwa A. G. i P. G. w postanowieniu wydanym w postępowaniu zażaleniowym w trybie samokontroli.

Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu, że art. 132 k.p.a. daje organowi uprawnienie do "samokontroli" decyzji w przypadku spełnienia przesłanek o charakterze formalnym i materialnym, określonych w tym przepisie. Organ egzekucyjny po ustaleniu, że odwołanie złożyła tylko jedna ze stron (skarżący), poinformował pozostałe strony o tym fakcie i zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na uchylenie wydanego postanowienia i wydanie nowego. Zgodę taką uzyskał i tym samym przesłanka o charakterze formalnym została spełniona. Przesłanka materialna samokontroli w postaci uznania przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie wiąże organ zarzutami i wnioskami zawartymi w odwołaniu i niedopuszczalne jest wyjście poza nie. W ocenie organu, niedopuszczalne jednak jest wydanie decyzji kasacyjnej ograniczającej się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania - decyzja administracyjna ma bowiem rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości, części, albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, nie wniósł jednak o umorzenie postępowania w tej sprawie, ani orzeczenie co do istoty w określony sposób, uznano zatem, że jedyną intencją złożonego zażalenia było usunięcie uchybień rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego - co też organ uczynił szczegółowo uzasadniając postanowienie i uwzględniając argumenty skarżącego w całości.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do WSA skarżący, reprezentowany przez doradcę podatkowego, wniósł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego, na podstawie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] maja 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 i 2, art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia NUS wydanego w trybie samokontroli z przekroczeniem zakresu uprawnień przewidzianych w art. 132 § 1 i 2 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w trybie samokontroli organ może uchylić własną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeśli taki był wniosek odwołującego się - zakres żądania strony nie może być uzupełniany lub ograniczany domysłami lub domniemaniami. Organ egzekucyjny zadziałał wbrew wyraźnym interesom skarżącego, podczas gdy uwzględnienie żądania w całości należałoby rozumieć jako zmianę decyzji na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r., WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia wskazując, że zaszła przesłanka określona w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem wykonanie zaskarżonego aktu pozbawiłoby skarżącego podstawy bytowej w postaci lokalu mieszkalnego dla jego rodziny, a także powstałaby konieczność likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej oraz z uwagi na konieczność utrzymywania małoletniego chorego syna.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r., P. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że wprawdzie formalnie organ egzekucyjny wyszedł poza ramy zaskarżenia pierwotnego postanowienia, jednak sam wniosek o uchylenie postanowienia o udzieleniu przybicia nie mógł się ostać – organ egzekucyjny po zakończonej prawidłowo licytacji musi wydać postanowienie o przybiciu bądź odmówić takiego przybicia. Zażalenie na postanowienie o udzieleniu przybicia nie zawierało żądania określonego rozstrzygnięcia w sprawie, a ponieważ rozstrzygnięcie było konieczne – organ tak uczynił, spełniając jednocześnie żądanie skarżącego. Alternatywą byłyby jedynie dwa odrębne postanowienia: o uchyleniu postanowienia o udzieleniu przybicia oraz następnie postanowienia o udzieleniu przybicia. W ocenie strony nie ma znaczenia, czy postanowienie o przybiciu jest wydane w tym samym akcie czy odrębnym.

Uzasadniając zapadły na wstępie, wyrok WSA zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie I instancji, uwzględniające na podstawie art. 17, 18 i art. 111m § 1 u.p.e.a. w związku z art. 132 § 1 i 2 k.p.a. zażalenie skarżącego na postanowienie udzielające przybicia na rzecz licytantów w związku z zaoferowaniem najwyższej ceny nabycia podczas licytacji jego nieruchomości oraz udzielenia przybicia na rzecz nabywców tej nieruchomości.

W ocenie WSA, rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 132 k.p.a. powinno być zawsze korzystne dla strony odwołującej się, jednak niedopuszczalne pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej ograniczającej się do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ uwzględnił zarzuty odwołania skarżącego w całości, wydając postanowienie w trybie samokontroli przewidzianej art. 132 k.p.a., lecz ze względu na brak wskazań skarżącego co do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zgodnie ze wskazanym wyżej obowiązkiem zakończenia sprawy w danej instancji – wydał nowe postanowienie w zakresie udzielenia przybicia. Słusznie wskazał pełnomocnik strony, że jedyną alternatywą byłoby wydanie dwóch odrębnych postanowień, których skutek byłby jednakowy. Wprawdzie organ egzekucyjny wyszedł poza ramy zaskarżenia pierwotnego postanowienia wydając kolejne postanowienie w zakresie samokontroli, nie mniej jako naruszenie przepisów postępowania nieposiadające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniosek pełnomocnika skarżącego o uchylenie postanowienia o udzieleniu przybicia nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sytuacji w której utraci on prawo własności nieruchomości poprzez wprowadzenie nabywcy w jego posiadanie, dojdzie do powstania szkody majątkowej stanowiącej różnicę pomiędzy ceną sprzedaży, a wartością rynkową tym bardziej, że skarżący prowadzi na nieruchomości działalność gospodarczą. Specyfiką postępowania egzekucyjnego jest realizacja prowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 u.p.e.a. Skarżący jako uczestnik postępowania w toku prowadzonej egzekucji (wyceny nieruchomości) nie wykazał, by poniósł szkodę majątkową.

Stanowisko organu odwoławczego zostało uzasadnione w sposób wyczerpujący i odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze w całości rozważania poczynione wyżej, Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło też do naruszenia przez organy przepisów art. 6, 8 i 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wywiódł pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zobowiązany M. K., reprezentowany przez doradcę podatkowego, zaskarżając w całości wyrok z 13 maja 2014 r. oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, wydane z przekroczeniem zakresu uprawnień przewidzianych dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie samokontroli.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie WSA celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zakres uprawnień jakie przysługują organowi w ramach tzw. samokontroli w postępowaniu zażaleniowym nie może być interpretowany rozszerzająco. W analizowanej sprawie organ egzekucyjny uchylił wadliwe postanowienie i jednocześnie w tym samym akcie administracyjnym postanowił udzielić przybicia na rzecz nabywców małżeństwa A. G. oraz P. G. Organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu z [...] maja 2013 r. nie ograniczył się do uznania w całości argumentacji i żądania strony, ale znacząco wykroczył poza zakres żądania wyrażonego w zażaleniu z [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z [...] listopada 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania wniósł także uczestnik postępowania P. G., reprezentowany przez adwokata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego w postaci błędnej wykładni art. 132 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że przesłanką umożliwiającą dokonanie przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętą postanowieniem (decyzją) nieostatecznym tego organu, jest uznanie przez organ I instancji, że zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie. W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wydane – z powołaniem się na art. 132 k.p.a. – rozstrzygnięcie (decyzja albo postanowienie), które w jakikolwiek sposób pogarsza sytuację strony odwołującej się, jest rozstrzygnięciem wydanym z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.4.1988 r., IV SA1000/87, akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 499-500 nb 6).

W tym kontekście należy podkreślić, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązany M. K., reprezentowany przez doradcę podatkowego, złożył zażalenie na postanowienie z [...] maja 2013 r., wykazując błędy w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jego uchylenie, nie wskazując jednocześnie sposobu zakończenia postępowania.

Odnosząc się zatem do kwestii możliwości zastosowania w takiej sytuacji trybu autokontroli przewidzianego w art. 132 § 1 k.p.a. należy uznać, że było to prawnie dopuszczalne. Można bowiem uznać, że zaszła przesłanka materialna, umożliwiająca dokonanie przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej postanowieniem nieostatecznym, skoro w zażaleniu sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika (doradcę podatkowego) brak było wskazówek co do sposobu zakończenia postępowania.

Nie jest możliwe ograniczenie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. wyłącznie do uchylenia postanowienia będącego przedmiotem zażalenia. Wprawdzie art. 132 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. przewiduje wydanie nowego postanowienia, w którym organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżone postanowienie, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie jedynie rozstrzygnięcia kasacyjnego, które ogranicza się do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ani też postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 769-770). Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia objętego zażaleniem nie załatwia bowiem sprawy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącej udzielenia przybicia. Organ pierwszej instancji może więc uchylić własne postanowienie i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem zażalenia lub umorzyć postępowanie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 132 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli jednak, jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził środek odwoławczy i w zażaleniu nie sformułował żądania w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania (nie sprecyzował w tym zakresie środka odwoławczego), to należy przyjąć, że w istocie strona pozostawiła wybór rozstrzygnięcia organowi administracji. Trudno bowiem uznać, że strona nie miała świadomości powyższego faktu skoro reprezentował ją profesjonalny pełnomocnik. Powoduje to, że jeżeli składający zażalenie zażądał jedynie uchylenia zaskarżonego postanowienia o przybiciu, to dopuszczalne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 132 § 1 in fine k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez orzeczenie o uwzględnieniu zażalenia i udzieleniu przybicia.

W takiej sytuacji jest zatem dopuszczalne ponowne wydanie w tym trybie postanowienia o udzieleniu przybicia licytantom, uzupełnionego jedynie o elementy, które nie były ujęte w treści zaskarżonego zażaleniem postanowienia (tj. wskazanie ceny nabycia oraz uzasadnienie prawne postanowienia). W szczególności bowiem uzupełnienie postanowienia o udzieleniu przybicia licytantom o wskazanie ceny nabycia ma bardzo istotne znaczenie dla ochrony interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Dodatkowo, w związku z powiązaniem przez kasatora zarzutu naruszenia art. 132 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.) z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy zauważyć, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie jedyną alternatywą dla wydania nowego postanowienia w zakresie udzielenia przybicia, byłoby wydanie dwóch odrębnych postanowień, których skutek byłby jednakowy. Powoduje to, że nawet gdyby podzielić pogląd kasatora i uznać, że organ uchybił trybowi określonemu w art. 132 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., to uchybienie takie nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.