II GSK 1896/23

II GSK 1896/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 514/23 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2023-06-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 514/23 w sprawie ze skargi A. P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., znak TZ.6101.2.543.2018 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r., po rozpoznaniu skargi A. P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, odrzucił skargę w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy O. L. w K., na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30. Zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 złotych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 784), w dniu 19 września 2018 r. dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] w Strefie Płatnego Parkowania P6 I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., uwzględnił skargę A. P. na wskazany akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, stwierdzając jego nieważność w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy O. L. w K., na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30 (pkt I sentencji). W pozostałym zakresie odrzucił wywiedzioną skargę (pkt II sentencji). Orzekł również o kosztach postępowania sądowego (pkt III sentencji).
Na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19 uchylił wyrok WSA w Krakowie w punkcie I i III i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając ponownie sprawę, w pierwszej kolejności ocenił, czy skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa do zaskarżenia aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem stanowiska NSA w wydanym w sprawie wyroku.
Sąd I instancji wskazał, że strona w skardze powoływała się na okoliczność, że na wysokości posesji nr [...], stanowiącej jej własność wyznaczono pas postojowy o długości 14m, oznaczony znakiem P-19. Sposób usytuowania tego pasa, zdaniem skarżącej, utrudnia lub nierzadko uniemożliwia wjazd na teren nieruchomości po przeciwnej stronie lub wyjazd z nich. W sytuacji, gdy na wprost bramy wjazdowej do nieruchomości skarżącej na wyznaczonym do tego miejscu postojowym zaparkowany jest pojazd, nawet pozostała część jezdni o szerokości 3 m jest niewystarczająca do tego, aby mogła ona swobodnie wjechać lub wyjechać do garażu swojej nieruchomości. Ponadto skarżąca podała, że "sama bowiem szerokość chodnika oraz szerokość jezdni są niewystarczające do prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego wykonania manewru. Skutkuje to znaczną uciążliwością w codziennym funkcjonowaniu i korzystaniu z nieruchomości, wprost powodując niczym nieuzasadnione ograniczenie w swobodnym dysponowaniu przysługującym skarżącej prawem własności. Wynika to z faktu, że dostęp do bram wjazdowych nieruchomości jest uzależniony od tego, czy w danej chwili na pasie postojowym są zaparkowane pojazdy czy też nie".
W ocenie Sądu I instancji argumentacja skarżącej wskazuje na istnienie po jej stronie interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, i którego istnienie nie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się do powoływanego przez skarżącą naruszenie uprawnień właścicielskich z art. 140 k.c., Sąd I instancji uznał je za niewystarczające, odnosząc się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uprzednio wydanym wyroku, zgodnie z którym "art. 140 k.c. jako źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego."
W ocenie Sądu zaskarżone zatwierdzenie w dniu 19 września 2018 r. przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie stałej organizacji ruchu w Strefie Płatnego Parkowania P6 I nie ograniczało prawa własności skarżącej, ani jej praw jako użytkownika drogi publicznej poprzez umieszczenie po prawej stronie ulicy O. L. w K., na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30.
Sąd I instancji stwierdził również, że zatwierdzona organizacja ruchu w Strefie Płatnego Parkowania P6 I w żaden sposób nie regulowała (nie wpływała, nie ograniczała) korzystania z prawa własności nieruchomości skarżącej - nie zawierała w tym zakresie żadnych regulacji normatywnych. Zaskarżony akt nie wprowadzał swoimi regulacjami także żadnych ograniczeń w stosunku do skarżącej jako użytkowniczki drugi publicznej - ulicy O. L. w K.. Podnoszony zarzut umieszczenia po prawej stronie ulicy, na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych oznaczonych odpowiednimi znakami, nie ograniczał, ani nie wpływał na sposób korzystania z tej drogi publicznej przez skarżącą.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt posiadania przez skarżącą nieruchomości położonej przy drodze publicznej objętej przedmiotową organizacją ruchu nie był wystarczającą okolicznością dla uznania jej interesu prawnego do zaskarżania przedmiotowej organizacji ruchu. Ponadto skarżąca nie tylko nie wykazała, że przedmiotowy akt naruszał jej interes prawny, ale również nie wykazała istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Strona nie wykazała również, że przedmiotowy akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływałby negatywnie na jej sytuację prawną. Podniesione przez skarżącą okoliczności związane były wyłącznie ze stanem faktycznym i tym samym z jej interesem faktycznym, a nie z jej interesem prawnym.
W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
A. P., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji podnosząc:
1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.), polegającego na odrzuceniu skargi, podczas gdy całokształt okoliczności niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie, iż interes prawny skarżącej został naruszony aktem Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi;
2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, w tym w szczególności brak merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz rozwiniętych na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r.;
3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie i niestwierdzeniu jego nieważności w zaskarżonej części, podczas gdy akt ten obarczony jest naruszeniami prawa stwarzającymi konieczność stwierdzenia jego nieważności we wskazanym zakresie;
4. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 190 p.p.s.a. w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, iż jest związany wykładania prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19 co do przyjęcia, iż źródłem interesu prawnego skarżącej nie może być przysługujące jej prawo własności, podczas gdy w istocie zakres uprawnień właścicielskich nie może jedynie stanowić wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, a z całą stanowczością może być podstawą istnienia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego aktu, w powiązaniu z powołanymi w skardze i na rozprawie przepisami materialnego prawa administracyjnego;
5. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania określonych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w przedmiotowej sprawie, nakazujących dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu w powiązaniu z przepisami regulującymi zarządzanie ruchem bezpieczeństwo ruchu oraz sposób i warunki umieszczania znaków i sygnałów drogowych;
6. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1047) i § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 177, poz. 1729; dalej jako: rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem na drogach) poprzez ich niezastosowanie, które skutkowało odrzuceniem skargi podczas gdy przedmiotowe naruszenia prawa uzasadniały stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Prezydent Miasta Krakowa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem trafne okazały się zarzutu skargi kasacyjnej pomieszczone w punktach 4 i 5 jej petitum.
Jak wskazano w części opisującej dotychczasowy przebieg przedmiotowej sprawy, w toku kontroli sądowoadministracyjnej wydany został przez Sąd I instancji wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., który wskutek wniesionej przez organ skargi kasacyjnej został, mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19, uchylony zaś sprawa została przekazana od ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W powołanym wyroku, NSA stwierdził, że Sąd I instancji "nie wyjaśnił należycie okoliczności prawnych kształtujących granice rozpoznawanej sprawy, a przedstawione w tej materii stanowisko w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.".
Wskazania wobec powyższego wymaga, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23).
Oceniając objęte niniejszą skargą kasacyjną orzeczenie WSA w Krakowie przez pryzmat poprzedzającego je wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji uchybił nakazowi przewidzianemu w powołanym art. 190 p.p.s.a., albowiem nie zastosowała się do wskazań wynikających z dostrzeżonych przez NSA wadliwości i braków wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., oraz wykładni zawartej w motywach orzeczenia kasacyjnego, a także pomieszczonych w nim wskazań co do dalszego postępowania.
Sąd I instancji, co wynika tak z sentencji zaskarżonego wyroku, jak i merytorycznej części uzasadnienia, skupił się na ocenie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w aspekcie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g warunkujących dopuszczalność wniesienia skargi na akty lub czynności jednostek samorządu gminnego. Sąd skoncentrował się przede wszystkim na ocenie istnienia lub nie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w domaganiu się kontroli sądowej aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., co w konsekwencji stało się podstawą odrzucenia skargi A. P. na wskazany akt. Ogólnie rzecz ujmując Sąd I instancji stwierdził, że po stronie skarżącej nie istniała obligatoryjna przesłanka do wniesienia skargi w postaci interesu prawnego, a występował jedynie interes faktyczny, który nie pozwala na poddanie kontroli sądowej aktu lub czynności organu samorządu.
W ramach omawianego stanowiska Sąd I instancji stwierdził, że: "zaskarżone zatwierdzenie w dniu 19 września 2018 r. przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie stałej organizacji ruchu w Strefie Płatnego Parkowania P6 I nie ogranicza prawa własności skarżącej, ani jej praw jako użytkownika drogi publicznej poprzez umieszczenie po prawej stronie ulicy O. L. w K., na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30. Skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego, który musi być realny, aktualny, osobisty, własny i indywidualny, ani tym bardziej jego naruszenia przez zaskarżony akt.". Przywołując stanowisko NSA, o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 140 kodeksu cywilnego, jako przepisu prawa warunkującego dopuszczalność skargi, Sąd I instancji stwierdził w dalszej kolejności, że: "Zaskarżony akt nie wprowadza swoimi regulacjami także żadnych ograniczeń w stosunku do skarżącej jako użytkowniczki drugi publicznej - ulicy O. L. w K.. Podnoszony przez skarżącą zarzut umieszczenia po prawej stronie ulicy O. L. w K., na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30 nie ogranicza, ani nie wpływa na sposób korzystania z tej drogi publicznej przez skarżącą, a ona sama może również korzystać, tak jak i inni użytkownicy z wyznaczonego pasa postojowego.".
Zauważyć należy, że powołane stanowisko Sądu I instancji nie zostało poparte analizą lub wykładnią przepisów ustawy Prawo o ruchy drogowym oraz regulacji wynikających z zapisów rozporządzeń z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) i z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.), na które wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2022 r.
Powyższe wskazuje, że istotnie Sąd I instancji dokonując ponownej oceny skargi uchybił wymogowi z art. 190 p.p.s.a. Przeprowadzając ponową analizę rzeczonej skargi skoncentrował się, jak już wspomniano, na ocenie spełnienia przesłanek materialnoprawnych do jej wniesienia, mając na uwadze przede wszystkim stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że podstawy takiej nie stanowił podnoszony przez stronę art. 140 kodeksu cywilnego. Wskazać przy tym należy, że NSA eliminując tak postawioną przez stronę podstawę wniesionej skargi nie przesądził w żaden sposób, iż istniała lub nie istniała inna postawa prawna, która mogła stanowić podstawę istnienia interesu prawnego strony w domaganiu się kontroli wydanego w sprawie aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Za takim stanowiskiem przemawia całokształt motywów merytorycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego pomieszczonych w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., przede wszystkim zaś wywody dotyczące dokonania przez Sąd I instancji oceny legalności podjętej przez organ czynności z pominięciem przepisów powołanych rozporządzeń z dnia 23 września 2003 r. i z dnia 3 lipca 2003 r.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie się przez ten Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazań oraz wykładni prawa dokonanej przez NSA w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod rozwagę ocenę sprawy, jakiej dokonał NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19. Dokonując ponownej oceny, Sąd I instancji analizując istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., mieć będzie na uwadze również przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, z których strona podnosząc trudność lub niemożliwość korzystania z drogi (dostępu do niej) objętej zmianami ruchu przewidzianymi w zaskarżonym akcie, wywodzić mogła istnienie interesu prawnego w domaganiu się poddania kontroli sądowej tego aktu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 i w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.