II GSK 187/09

II GSK 187/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Brzeziński
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1111/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-11-12
II GZ 206/08 - Postanowienie NSA z 2008-09-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2, art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 151, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 68, art. 76 § 1, art. 77 § 2,  art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c, art. 74, art. 92 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz "A." Spółki z o.o. w W. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/08 oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą
w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] czerwca 2007 r. w Warszawie dokonano kontroli samochodu marki M. o nr rej. WB [...], użytkowanego przez skarżącą A. Spółkę z o.o.
i kierowanego przez P. S. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego bannera reklamowego zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu
i napisem "E. T. [...]". W środku pojazdu zamontowany był taksometr fiskalny marki "C." o nr fabrycznym [...]oraz współpracując z nim kasa rejestrująca. W toku kontroli kierujący samochodem wyjaśnił, iż jest zatrudniony
w skarżącej spółce, przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich warunków, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą. Podczas kontroli wykonano także dokumentację fotograficzną.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nałożono na A. Spółkę z o.o. (dalej skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wskazane naruszenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. oraz lp. 2.9.1 i lp.2.9.3 załącznika do u.t.d.
W odwołaniu A. Spółka z o.o. zarzuciła naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu
z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem. Skarżąca wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów u.t.d., których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż
z wykładni systemowej u.t.d. wynika, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczy
w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą
w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym
z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W obszernej skardze na powyższą decyzję A. Spółka z o.o. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko
i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. (data wpływu do Sądu) skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 u.t.d. oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdziła, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Ponadto skarżąca wskazała, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy bowiem urządzeniem zainstalowanym w samochodzie nie był taksometr lecz drogomierz, zaś zamontowane bannery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b u.t.d.
Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt a i c u.t.d. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. Także
z niekwestionowanych ustaleń organu administracji w ocenie Sądu wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a i c u.t.d. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do u.t.d., który łączną karą 10.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów.
Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r.
Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia, a z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia i karą, w jakiej wysokości skarżąca została ukarana.
Nie jest też trafny zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. Skarżąca błędnie wywodzi, iż w trakcie jednej kontroli drogowej dochodzi do nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącej w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna.
Skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,
3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,
4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy
z osobna,
5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem,
a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym,
6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit a ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;
7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem techniczny, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym,
8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania:
1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw.
z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit a ustawy o transporcie drogowym oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony
z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przypomniała, iż tak w odwołaniu od decyzji Komendanta Rejonowego Policji, jak i skardze na decyzję Komendanta Stołecznego Policji zaprzeczyła okolicznościom faktycznym, które powołały organy administracyjne I i II instancji w celu przypisania skarżącej odpowiedzialności za naruszenie art. 18 ust. 5 lit a oraz art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Ocena powyższych okoliczności oraz samo ich istnienie, wbrew stanowisku Sądu i organów administracyjnych, jest sporna i kwestionowana przez skarżącą.
W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, zupełnie niezasadnie zrównując taksometr (urządzenie, które posiada swoją prawną definicję) z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną).
Skarżąca wskazała ponadto, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w uzasadnieniu decyzji Komendanta Rejonowego Policji oraz decyzji Komendanta Stołecznego Policji nie wykazano dowodu, który pozwalałby przyjąć, iż urządzenia zamontowane na dachu samochodu były urządzeniami technicznymi czy też lampami. Protokół kontroli stwierdzający naruszenie prawa jest tylko jednym z dowodów w sprawie administracyjnej prowadzonej przez uprawnione organy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 u.t.d. W sytuacji istnienia zasadniczej wątpliwości, co do istnienia okoliczności będącej podstawą wymierzenia kary, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy. Niewywiązanie się organu z tego obowiązku i nałożenie kary pieniężnej na gruncie niewyjaśnionego ostatecznie stanu sprawy jest naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 79, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia.
Ponadto skarżąca nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji i stoi na stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej winno kierować się do kierowcy, który jest samodzielnie działającym przedsiębiorcą, ze wszystkimi tego konsekwencjami.
W ocenie skarżącej błędnym jest rozumienie przewozu okazjonalnego jako przewozu wykonywanego okolicznościowo.
Skarżąca podniosła, iż istotne znaczenie ma także treść licencji, jako decyzji administracyjnej. Treść ta rozstrzyga kategorycznie o uprawnieniach i obowiązkach uprawnionego z licencji. Treść licencji, wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób.
W dniu [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego, ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała art. 193 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarżąca podała, że pod sygnaturą TS 224/09 (skarga konstytucyjna z dnia 19 września 2009 r., zarejestrowana pod w/w sygnaturą w TK w dniu 23 września 2009 r.) toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialno-prawną nałożenia kary pieniężnej na A. Spółkę z o.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając środek odwoławczy w niniejszej sprawie odnosi się jednak przede wszystkim do tych zarzutów, którymi skutecznie kwestionowane są ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji w zakresie wynikającym z wykładni prawa materialnego i uznane przez ten Sąd za wystarczające do przeprowadzenia procesu subsumcji. Skuteczność tych zarzutów sprawia, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych, skoro nie ma pewności, czy w stanie faktycznym sprawy zasadne jest rozważanie zastosowania przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 18 ust. 5 lit. a
i lit. c ustawy o transporcie drogowym, którego naruszenie stanowiło podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej.
Ze zbliżonych przyczyn przedwczesne jest rozważanie ewentualności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 193 ustawy zasadniczej każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego
z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Niejasność co do zależności rozstrzygnięcia od odpowiedzi na pytanie prawne wyłącza dopuszczalność przedstawienia pytania przed wyjaśnieniem wątpliwości.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wnosi ponadto o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu zakończenia zawisłego przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania dotyczącego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialno-prawną nałożenia kary pieniężnej na A. Spółkę z o.o. W art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ustawodawca wskazuje, jako przesłankę fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, sytuację zależności rozstrzygnięcia od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie można przypisać znaczenia prejudycjum w wypadku, gdy Sąd I instancji przyjmuje ustalenia faktyczne z naruszeniem przepisów postępowania wywołującymi ten skutek, że nie można stwierdzić, czy przepisy, których zgodność
z Konstytucją RP bada Trybunał Konstytucyjny, mogą mieć zastosowanie w sprawie. Wobec tego wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie mógł być uwzględniony.
Strona wnosząca skargę kasacyjną trzykrotnie odnosi się w zarzutach do zagadnienia występowania okoliczności faktycznych odpowiadających ustawowym przesłankom stosowania art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c ustawy o transporcie drogowym. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego w pkt 5 - 8 zarzuca błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym oraz błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c tej ustawy. W ramach podstawy kasacyjnej
z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w punktach 1 i 2 zarzuca naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., a także art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w kontekście błędnych jej zdaniem ustaleń faktycznych. Odnosząc się w punktach 5 i 6 do oceny konkretnie oznaczonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli i fotografii skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a.
Przedstawione zarzuty w swej istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji przyjął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne nie znajdujące należytego oparcia w materiale dowodowym
i niewystarczające do zastosowania prawidłowo rozumianych unormowań zawartych w art. 18 ust. 5 lit . a i lit. c ustawy o transporcie drogowym.
Tak rozumianym zarzutom nie można odmówić słuszności.
Zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 omawianej ustawy naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z tejże ustawy stanowi delikt administracyjny i podlega karze pieniężnej. W art. 92 ust. 4 omawianego aktu normatywnego ustawodawca stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Aczkolwiek załącznik do ustawy o transporcie drogowym obejmuje przepisy rangi ustawowej, to ustawodawca rozróżnia samą ustawę i załącznik, a deliktem administracyjnym jest naruszenie przepisów ustawy, w niniejszej sprawie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c, zaś regulacje załącznika sprowadzają się do wymienienia naruszeń i przypisania do nich kar
w odpowiednich wysokościach. Wobec tego ustalając stan faktyczny mający być podciągnięty pod przepisy prawa materialnego opisujące delikty administracyjne odnosić się należy do przepisów samej ustawy.
Sąd I instancji, zasadnicze dla zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy
o transporcie drogowym, ustalenia przedstawia poprzez stwierdzenie, że "...z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, ze na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlanego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr". Wbrew stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaakceptowane ustalenia organów administracji publicznej były konsekwentnie kwestionowane przez stronę. Nie znajdują również należytego oparcia
w zgromadzonym materiale dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że materiał dowodowy zebrano z pominięciem możliwych do wykonania czynności. W aktach administracyjnych znajduje się notatka urzędowa funkcjonariusza Zespołu Wykroczeń Komendy Rejonowej Policji Warszawa VI z [...] czerwca 2007 r., który wytyka zaniedbania
w zakresie zbierania materiału dowodowego, dotyczące braku tak zwanego wydruku zerowego z kasy fiskalnej oraz dokumentacji fotograficznej. Dokumentów takich rzeczywiście brak w aktach sprawy wbrew opisowi przebiegu postępowania zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ustalenie organów administracji publicznej, że w pojeździe był zainstalowany
i używany taksometr oparte jest na ogólnikowej treści protokołu kontroli oraz okazanym świadectwie legalizacji pierwotnej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar nr 5 w O. Wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej argumentacji świadectwo to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wynika z niego, że dotyczy taksometru fiskalnego C.
w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014). Wskazany akt normatywny, wydany na podstawie art. 9 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r.
o miarach (Dz. U. Nr 63. poz. 636 ze zm.), zawierał w § 2 pkt 1 legalną definicję taksometru.
W niniejszej sprawie nie zostało jednak wyjaśnione, czy taksometr, którego dotyczyło świadectwo legalizacji należał do podmiotu, na który nałożono karę pieniężną i był przez ten podmiot używany. Świadectwo legalizacji wydano na rzecz B. spółki z o. o. w D. M. Pobrany paragon fiskalny nie zawiera żadnego elementu wskazującego na użytkowanie urządzenia, z którego pochodził wydruk, przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Na świadectwie legalizacji i na paragonie widnieją przy tym różne numery.
Zastrzeżenia budzi również stanowisko Sądu I instancji, który uznaje, że
z zebranego materiału wynikało, iż na dachu samochodu znajduje się niedozwolone urządzenie techniczne. Tekst art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa"
i "urządzenie techniczne". Żadne z tych pojęć nie jest definiowane, ani w omawianej ustawie, ani w pokrewnych regulacjach. W protokole kontroli pojęcia te używane były zamiennie. Przy braku dokumentacji fotograficznej jedynym śladem istnienia urządzenia jest zapis protokołu, według którego na dachu pojazdu zainstalowany był podświetlany szyld (a nie transparent, względnie banner reklamowy jak przyjmuje Sąd). Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że umieszczone na pojeździe urządzenie jest urządzeniem technicznym (lampą). W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie nie jest możliwe do odtworzenia na podstawie definicji ustawowych, a znaczenie potoczne nie jest wskazywane w dostępnych słownikach, obowiązkiem Sądu, wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przedstawienie w ramach podstawy prawnej procesu subsumcji.
W niniejszej sprawie oznaczałoby to przedstawienie opisu urządzenia i wyjaśnienie dlaczego uznano je za odpowiadające zapisowi ustawy. W przeciwnym wypadku rozumowanie Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej.
Sąd I instancji akceptując zasadnicze ustalenia organów administracji publicznej nie wskazywał jako istotnej podstawy ustaleń protokołu kontroli. Wobec tego zastrzeżenia dotyczące tego dowodu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.
W aktach sprawy w ogóle brak jest dokumentacji fotograficznej. Dlatego też zarzut dotyczący oparcia ustaleń na tym dowodzie nie może być uwzględniony.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę nałożono karę nieznaną ustawie. Kończąca postępowanie jurysdykcyjne decyzja, którą nałożono karę pieniężną za różne naruszenia ustawowych obowiązków lub warunków kończy jedną sprawę
w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie decyzji jest więc niepodzielne. Już z tego powodu usprawiedliwiona jest praktyka wymienienia w rozstrzygnięciu jednej kary, na którą składają się wymienione w uzasadnieniu kary za poszczególne naruszenia. Poza tym w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wprost posługuje się pojęciem sumy kar nakładanych podczas jednej kontroli.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki zamiast do kierującego pojazdem. Zarzut sformułowany jest
w ten sposób, że wynika z niego stanowisko, iż z bliżej nieokreślonych przepisów prawa wynika obowiązek nakładania kar pieniężnych na kierującego pojazdem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że strona w ramach tego zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne wskazujące, że była podmiotem wykonującym przewóz.
Jak zaznaczono na wstępie, odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego w sytuacji niejednoznaczności ustaleń faktycznych byłoby przedwczesne.
Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.