Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II GSK 1865/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II GSK 1865/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 295/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-11-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 § 2 pkt 4, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), art. 33 ust. 1, art. 33 ust. , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 5, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 25 pkt 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 295/22 w sprawie ze skargi K.D. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia od K. D. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Czynnością z 13 stycznia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy nałożył na K. D. (skarżący, strona), kwarantannę w dniach od 13 do 21 stycznia 2022 r., w związku z uzyskaną informacją o osobie mającej dodatni wynik testu na chorobę zakaźną SARS-CoV-2 (COVID-19) w Zespole Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B., gdzie skarżący jest nauczycielem.
W tym samym dniu skarżący został poinformowany o nałożonej kwarantannie przez dyrektora szkoły, a następnie przez pracownika organu.
II.
Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 295/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. D. na ww. czynność.
Istota sporu - zdaniem WSA - sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącego kwarantanny powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej. Analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.
Działanie organu w formie decyzji administracyjnej przewiduje art. 33 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa). Wniosku takiego nie można wywieść na podstawie analizy art. 34 ust. 2 ustawy.
Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1.
W sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.
Obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie stosowania kwarantanny wobec skarżącego. W § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, w brzmieniu adekwatnym dla sprawy, wymieniono chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) wśród chorób, odnośnie których powstaje obowiązek kwarantanny w przypadku narażenia na tę chorobę zakaźną lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. W § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia postanowiono, że okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W przepisie tym jednocześnie przyznano uprawnienie dla państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, aby w uzasadnionych przypadkach decydował o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.
WSA wskazał, że w rozporządzeniu określono wykaz chorób, co do których konieczne jest stosowanie kwarantanny niejako "automatycznej", tj. związanej z samym rodzajem choroby (odnośnie której zaistniało narażenie lub powstała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego). W przypadku chorób określonych w ten sposób organ został zatem pozbawiony możliwości działania uznaniowego - w przeciwieństwie do pozostałych chorób zakaźnych, co do których zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy organ "może" zdecydować o nałożeniu obowiązku kwarantanny.
W niniejszej sprawie objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy, przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa nie wymaga w tym przypadku wydania decyzji administracyjnej.
Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) w zakresie, w jakim stwierdza, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 nie wydaje się decyzji organu inspekcji sanitarnej - ma wobec tego jedynie charakter powtórzenia woli ustawodawcy. Powtórzenie to można rozpatrywać w kategoriach braku poprawności legislacyjnej (niedopuszczalne powtórzenie w akcie podustawowym normy ustawy), niemniej jednak nie ma ono wpływu na istnienie wyżej opisanej normy prawa o randze ustawowej.
Brak konieczności wydawania w przedmiotowym przypadku decyzji administracyjnej dla zaistnienia obowiązku poddania się kwarantannie nie wpływa jednakże na ocenę, że nałożenie na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).
Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 wskazanej konwencji, musi istnieć możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości działania organu, zarówno od strony podstaw faktycznych, jak i prawnych.
W przedmiotowej sprawie obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na skarżącego w związku z jego stycznością ("kontaktem") z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Już samo zatem stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach organu - tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), a dokładniej - "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 ustawy). Przed skierowaniem skarżącego na kwarantannę organ powziął wiadomość o wystąpieniu u jednej z osób ze szkoły zakażenia koronawirusem. Informację o styczności m.in. skarżącego z osobą chorą zostały przekazane przez dyrektora placówki szkolnej. Jak wskazał organ, informacje o tych osobach i nałożonej na nich kwarantannie umieszczono w ogólnopolskim systemie informatycznym SEPIS. W aktach sądowych znajduje się dostarczony przez organ wydruk z ww. systemu (k. 35-41) potwierdzający zasadność skierowania skarżącego na kwarantannę. Wynika z niego zgłoszenie szkoły do kwarantanny, łącznie z danymi osoby zakażonej koronawirusem oraz wykazem osób narażonych na bliski kontakt z tą osobą. Wśród ww. osób wymieniony jest skarżący.
III.1
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości i zarzucając:
I. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 861 ze zm.) oraz w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, tj. brak odmowy zastosowania powołanego, sprzecznego z ustawą i niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do oddalenia skargi,
2. naruszenie art 106 § 4 p.p.s.a. przez brak uwzględnieni powszechnie znanego faktu, że do jesieni 2020 r. organy inspekcji sanitarnej wydawały decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny na osoby mogące mieć styczność z osobami chorymi na COVID-19 lub zakażonymi wirusem SARS-COV-2, w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r.
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło Sąd do błędnego zinterpretowania przepisów ustawy (bez uwzględnienia przyjętego od lat rozumienia art. 34 ust. 2 ustawy w praktyce, orzecznictwie i doktrynie), a w konsekwencji wniosku jakoby:
"Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust 2 ustawy, a nie z rozporządzenia"
vide: s. 7 akapit 3 i 4 uzasadnienia wyroku, s. 9 akapit 2 wyroku;
II. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię, tj. uznanie, że jest to lex specialis wobec art. 33 ust. 1 ustawy, a więc przepis nie wymagający wydania decyzji administracyjnej dla objęcia danej osoby kwarantanną, która powstaje ex lege;
vide: s. 6 ostatni akapit u dołu, s. 7 akapit 2,3,4; s. 7 akapit 2, s. 9 akapit 2;
- co jest sprzeczne z brzmieniem analizowanego przepisu, a także wynikami wykładni systemowej (por. art 35 ust. 1 ustawy), historycznej tzn. ustalonym przez lata jego rozumieniem tak w doktrynie, praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie sądów oraz koniecznością wzięcia pod uwagę obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa (por. art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP), a przy tym gwarancji art. 5 ust. 1 lit. e Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
2. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię, tj. uznanie, że:
"uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków (kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego - przyp. autora skargi kasacyjnej), natomiast sam środek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej"
vide: s.7 in fine oraz s. 8 uzasadnienia wyroku,
- co jest sprzeczne z brzmieniem analizowanego przepisu, a także wynikami wykładni systemowej (por. art. 35 ust. 1 ustawy), historycznej tzn. ustalonym przez lata jego rozumieniem tak w doktrynie, praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie sądów oraz koniecznością wzięcia pod uwagę obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa (por. art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP), a przy tym gwarancji art. 5 ust. 1 lit. e Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
W obu przypadkach strona wniosła także o orzeczenie o kosztach postępowania.
III.2
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł na rzecz skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, że został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657) w wyniku dokonania przez sąd błędnej wykładni przedmiotowego przepisu.
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
Uzasadniając stanowisko wyjaśnił, że z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku ustalenia, że określona osoba miała kontakt z nosicielem biologicznego czynnika chorobotwórczego (np. wirusa SARS-CoV-2), osoba taka podlega obowiązkowi odbycia kwarantanny lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli decyzję o nałożeniu kwarantanny lub podleganiu nadzorowi epidemiologicznemu podejmie organ inspekcji sanitarnej. Za taką wykładnią przedmiotowego przepisu przemawia okoliczność użycia przez ustawodawcę zwrotu "jeżeli tak postanowią organy", który należy rozumieć "pod warunkiem, że taką decyzję podejmą organy". Spójnik "jeżeli" pełni w języku polskim m.in. funkcję polegającą na wprowadzeniu zdania podrzędnego określającego okoliczności, w jakich zachodzi stan rzeczy, o którym mowa w zdaniu nadrzędnym. Z kolei słowo "postanowić" oznacza w języku polskim "podjąć jakąś decyzję". Powstanie obowiązku odbycia kwarantanny lub podlegania nadzorowi epidemiologicznemu, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, jest zatem uzależnione od wydania przez organ inspekcji sanitarnej decyzji administracyjnej zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia jednego z tych obowiązków.
Nieprawidłowe jest zatem stanowisko WSA, zgodnie z którym organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek odbycia kwarantanny na osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, zaś procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ stosownej czynności materialnotechnicznej jest zgodna z prawem.
Rzecznik zwrócił również uwagę, że decyzja administracyjna oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa to formy działalności administracji publicznej, które różnią się od siebie pod pewnym względem. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, tzn. wyprowadzenia z niego normy jednostkowej i konkretnej, która wyznacza sytuację prawną adresata. Jest to konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym, będąca przejawem woli organu administracji dotyczącym istnienia czy powstania określonych stosunków prawnych. Natomiast akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sprowadzają się do wykonania prawa - urzeczywistnienia (realizacji) dyspozycji normy prawnej. Są to głównie działania materialnotechniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Wspomniane akty mogą mieć również charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 2/03).
IV.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżącego i Rzecznika Praw Obywatelskich, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, wniósł o ich oddalenie oraz o orzeczenie od każdego z wnoszących skargi kasacyjne kosztów postępowania.
V.
Pismem z 18 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącego zajął dodatkowe stanowisko w sprawie w związku uchwałą 7 sędziów NSA z 27 października 2025 r. sygn. akt II GPS 1/25, która - jego zdaniem wbrew standardom konstytucyjnym, konwencyjnym i ustawowym - dokonuje pozaprawnej konstrukcji uprawnień organów sanitarno-epidemiologicznych, nie mającej odpowiednika w obowiązującym porządku prawnym.
Uchwała ta nie może i nie powinna wywołać żadnych skutków w niniejszej sprawie, gdyż:
1. nie odpowiada na pytanie prawne, które rzekomo miała rozstrzygnąć,
2. jest contra legem, w jawnej sprzeczności z art. 33 ustawy,
3. łamie art. 41 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
4. sprzeciwia się art. 5 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
5. tworzy nowy reżim prawny, którego ustawodawca nie uchwalił,
6. uniemożliwia obywatelowi korzystania z prawa do sądu,
7. w sposób skrajnie nieuprawniony legitymizuje bezprawie organów sanitarnych w okresie pandemii,
8. nie może być stosowana do czynności, które jak w sprawie skarżącego nigdy nie zostały doręczone, nie miały formy i nie zawierały pouczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
VI.
Skargi kasacyjne są nieuzasadnione.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje każdą sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.
VII.
Rozpatrując zarzuty obu skarg kasacyjnych, jak również biorąc pod uwagę dodatkowe stanowisko skarżącego wyrażone w piśmie z 18 maja 2026 r., należy zwrócić przede wszystkim uwagę na fakt, że problem prawny podniesiony zarówno przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz skarżącego (a więc postulowane nakładanie kwarantanny wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na co ma wskazywać dotychczasowa praktyka organów sanitarnych oraz niekonstytucyjność rozporządzenia RM) był w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych różnie, czasami skrajnie odmiennie, postrzegany oraz rozstrzygany. Powstały dysonans orzeczniczy, wbrew tezom prezentowanym przez skarżącego, rozstrzygnęła dopiero jednoznacznie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r. sygn. akt II GPS 1/25, wskazując że "Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020 r., poz. 1845 ze zm.), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1634)."
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jest nie tylko związany poglądem prawnym wyrażonym w powołanej uchwale (por. art. 269 § 1 p.p.s.a.), ale także go akceptuje, uznając za działanie porządkujące dotychczasowe, odmienne podejście do kwestii stosowania art. 34 ust. 2 ustawy.
Przytaczając w niezbędnym zakresie stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale, co stanowić będzie zarazem odpowiedź na zarzuty skarg kasacyjnych, należy przede wszystkim wskazać, że ustawowo przewidziany obowiązek kwarantanny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, jest doprecyzowywany w dalszych jej przepisach. Obowiązek ten podlega zatem konkretyzacji za pośrednictwem aktu konkretyzacji jurysdykcyjnej (decyzji administracyjnej) lub aktu (czynności) konkretyzacji niejurysdykcyjnej.
Dokonując swoistej systematyki w tym zakresie należy wskazać, że szczególne podstawy materialnoprawne i kompetencyjne konkretyzacji obowiązku wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy wynikają z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy.
Jak jednak wskazuje analiza przepisów ustawy, jedynie w art. 33 ust. 1 oraz w art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy, wyraźnie określono formę prawną konkretyzacji ustawowego obowiązku kwarantanny decyzją administracyjną. Natomiast w art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy forma prawna konkretyzacji tego obowiązku nie została wprost wskazana.
Regulacja art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy ustanawiają zatem odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów inspekcji sanitarnej, co musi mieć istotny wpływ na sposób i rezultat wykładni w zakresie ustalenia formy prawnej oraz procedury konkretyzacji ogólnego obowiązku ustawowego poddania się kwarantannie.
Podkreślenia wymaga, że art. 33 ust. 1 ustawy stanowi podstawę jurysdykcyjnej konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku poddania się kwarantannie względem tych podmiotów, które są już zakażone (zob. art. 2 pkt 32) lub chore na chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 3-4) albo są podejrzane o zakażenie lub chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 20 i 21) lub co najmniej miały styczność (zob. art. 2 pkt 25) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 2 pkt 2), a więc bezpośredni lub udokumentowany pośredni kontakt ze źródłami czynników biologicznych, które posiadają zdolność wywoływania co najmniej objawów choroby zakaźnej. Cechą wiodącą wymienionych sytuacji, jest wystąpienie stwierdzonego przez właściwy organ administracji sanitarnej, w toku postępowania administracyjnego, stanu choroby zakaźnej, zakażenia, podejrzenia choroby zakaźnej, podejrzenia zakażenia lub stanu, który z racji faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego może uzasadniać podejrzenie zakażenia.
Inny zakres, w istocie szerszy i zapobiegawczy w swej wymowie, co nie może dziwić z uwagi na materię regulacji ustawowej, wymagającą elastycznego, bowiem wymuszanego dynamicznie zmieniającymi się okolicznościami, reagowania na zagrożenia, ma natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, który znajduje zastosowanie do tych osób, co do których prawdopodobieństwo zakażenia jest odpowiednio niższe w porównaniu z podmiotami, o których mowa w art. 33 ust. 1, jednak ze względu na sens ustawy i obowiązek prewencyjnego i zabezpieczającego oddziaływania przeciwepidemicznego w celu ochrony zdrowia publicznego, organy inspekcji sanitarnej zostały wyposażone w dodatkowe i wysoce uznaniowe - choć wbrew ocenie strony nie dowolne - kompetencje w zakresie stosowania środków w postaci nadzoru epidemiologicznego lub kwarantanny (tylko tych dwóch, z całej gamy różnych środków przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy).
Idąc dalej zauważyć wypada, że jakkolwiek w okresie od 8 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. (zob. art. 25 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w brzmieniu z tego przedziału czasowego Dz.U. z 2020 r. poz. 374), art. 34 ust. 2 ustawy obejmował swoim zakresem podmiotowym "osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne", o tyle od 1 kwietnia 2020 r. (zob. art. 8 pkt 8 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - Dz.U. z 2020 r. poz. 567) objął on "osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych".
Wskazana zmiana ustawowa spowodowała istotne rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawowego obowiązku poddania się kwarantannie nie tylko przez osoby, które pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (w tym z osobami chorymi na choroby zakaźne) i nadal nie wykazują objawów zakażenia lub choroby zakaźnej, lecz także na osoby, które nie pozostawały w faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego, jednak zgodnie z prewencyjną oceną organów inspekcji sanitarnej zostały narażone, w sensie epidemiologicznym, na zakażenie (zob. zwrot "były narażone na chorobę zakaźną").
Celem nowelizacji art. 34 ust. 2 ustawy było zatem przyznanie organom inspekcji sanitarnej jeszcze szerszej, niż dotychczasowa, elastycznej kompetencji do stosowania prewencyjnej kwarantanny (lub prewencyjnego nadzoru epidemiologicznego) względem bardzo licznych grup podmiotów, które - co wyraźnie podkreślono w uchwale NSA - uległy mającemu charakter faktyczny i realny narażeniu klinicznemu (przez styczność z osobą chorą lub innym źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego) lub potencjalnemu narażeniu epidemiologicznemu (np. przez przebywanie w miejscu obecności nosicieli lub podejrzanym o ich przebywanie). W tych stanach faktycznych - co wymaga silnego wyeksponowania, wobec daleko idących zarzutów skarżącego - ustalenia oraz oceny organów inspekcji sanitarnej opierają się na uogólnionej, standaryzowanej i prognostycznej ocenie stopnia zagrożenia epidemiologicznego w zakresie danej jednostki choroby zakaźnej, co eliminuje potrzebę dokonywania szczegółowych i skrupulatnych ustaleń faktycznych oraz prowadzenia typowego dla sprawy rozstrzyganej jurysdykcyjnie, postępowania wyjaśniającego i dowodowego, gdyż sama potencjalność narażenia (np. w wyniku obecności w miejscach zakażenia lub za takie uznawanych) jest faktem możliwym do ustalenia w sposób co do zasady odformalizowany, a jego ustalenie może nastąpić już w toku dochodzenia epidemiologicznego i jest obiektywnie sprawdzalne.
W konsekwencji powyższych wyjaśnień, ze względu na charakter, treść oraz cele normy materialnej wynikającej z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy, w tym cele prewencyjne i zabezpieczające w sferze ochrony zdrowia publicznego, masowość i powtarzalność spraw jednostek poddanych co najmniej narażeniu epidemiologicznemu w warunkach pandemii, np. poprzez korzystanie ze środków masowego przemieszczania się z terenów wyjętych spod jurysdykcji polskich służb sanitarnych, czy zgromadzenia się w jednym miejscu, w którym ujawniono osobę zakażoną czynnikiem chorobotwórczym, minimalność potrzeby przeprowadzania czynności dowodowych oraz szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz brak zagrożenia dla zapewnienia jednostce konstytucyjnego prawa do sądu na tle zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i kontrolowalności także niejurysdykcyjnych aktów lub czynności administracyjnych, w sprawach, o których mowa w tych przepisach, podejmowane są władcze czynności konwencjonalne o charakterze niejurysdykcyjnym, które aktualizują względem indywidualnego podmiotu potencjalne dotąd obowiązki poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do niejednokrotnie podnoszonych w przestrzeni publicznej, w tym także w rozpatrywanych skargach kasacyjnych, argumentów, że stosowanie wobec określonych osób kwarantanny wymaga wyłącznie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia, przy czym w tle takiego wnioskowania pozostają twierdzenia o braku konstytucyjności niedecyzyjnych form jej nakładania, zarówno wobec ingerencji w ten sposób w wolności obywatelskie, jak i w potrzebę zapewnienia prawa do sądu, należy wyjaśnić, że pomimo uznania, że kwarantanna, o której mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to standard ochrony prawnej obywatela - wbrew zwłaszcza odmiennemu stanowisku skarżącego - nie doznaje uszczerbku. Właściwy organ administracji sanitarnej jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia wprawdzie uproszczonego i dalece odformalizowanego postępowania wyjaśniającego, jednakże czynić to musi w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, utrwalenia uzyskanego materiału dowodowego oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu (dokonanej czynności) wraz z informacją o przesłankach jego wydania. W tym zakresie istotne znaczenie ma wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy ogólna norma, która - w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej (także na zasadzie wiedzy z tzw. założenia i wyspecjalizowanego doświadczenia organów inspekcji sanitarnej) - nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego (rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 8 jako: "wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia"), a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną, w tym dokonanie indywidualizacji podmiotów, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenia, oceny oraz działania organów administracji sanitarnej nigdy nie mogą być dowolne lub arbitralne, co sugeruje skarżący, a także nie mogą być pozbawione należytej podstawy faktycznej wynikającej z utrwalonych materiałów urzędowych, stanowiących podstawę do indywidualnego zastosowania normy materialnoprawnej w formie niejurysdykcyjnej. Nie oznacza to jednak, że mają w swej istocie odpowiadać (odwzorowywać) standard istniejący w postępowaniu jurysdykcyjnym, bowiem nie taki jest opisany już wyżej sens uproszczonego postępowania z art. 34 ust. 2 ustawy.
W niniejszej sprawie, jak wskazano w ramach opisu stanu faktycznego i okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia, skarżący mógł mieć styczność z osobą zakażoną wirusem w szkole (fakt zakażenia został przy tym potwierdzony, jest wiarygodny i pozostaje niepodważony). Znalazł się także w kręgu osób, które zostały wskazane jako osoby mające styczność. Akcentowana przez stronę skarżącą niepewność, czy wręcz dowolność tego rodzaju ustaleń, nie ma decydującego znaczenia, bowiem nie chodzi w tym przypadku o 100% pewność, a o na tyle prawdopodobny i wysoce realistyczny scenariusz, w którym możliwość zakażenia mogła realnie zaistnieć, choć nie musiała. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt skierowania na kwarantannę w drodze czynności z zakresu administracji publicznej nie oznacza, że będzie ona trwała przez okres wskazany przy jej nakładaniu, bowiem w razie zmiany okoliczności, np. uzyskania wiarygodnego, negatywnego testu na COVID-19, kwarantanna może zostać uchylona.
W konsekwencji nie ma wątpliwości, że w odniesieniu do skarżącego organ inspekcji sanitarnej wystosował czynność z zakresu administracji publicznej. Posiadała ona dostateczne podstawy faktyczne oraz umotywowana była stwierdzonym zakażeniem innej osoby wirusem SARS-Cov-2, obecnej w tym samym miejscu i czasie. Istniały więc uzasadnione podstawy faktyczne i ziściły się przesłanki materialnoprawne do nałożenia kwarantanny.
Nie jest także uzasadniony zarzut strony skarżącej, dotyczący § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Powołane rozporządzenie wykonawcze (obowiązujące w dniach od 8 maja 2021 r. do 27 lutego 2022 r.) zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy oraz stanowiło regulację szczególną - aczkolwiek częściowo komplementarną - względem art. 34 ust. 2 (zob. § 2 ust. 3, § 4 ust. 3, § 4 ust. 6-7b i § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). W związku z tym, zawarte w § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. stwierdzenie, że decyzji organu inspekcji sanitarnej "nie wydaje się", niezależnie od zagadnienia konstytucyjności tej regulacji oraz zakresu jej zastosowania, nie jest w ogóle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma bowiem znaczenie wyłącznie wtórne wobec zakresu podjętej uchwały, wyjaśniającej wątpliwości w orzecznictwie.
Reasumując, obie skargi kasacyjne, jako nieuzasadnione, podlegały oddaleniu na zasadzie art.184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie rozstrzygające znaczenie miała podjęta przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała, wyjaśniająca wątpliwości prawne na tle rozumienia i stosowania art. 34 ust. 2 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał natomiast o kosztach postępowania żądanych przez organ od Rzecznika Praw Obywatelskich, który jako organ ochrony prawa działający w interesie ogólnym i nie jest w związku z tym obciążany kosztami związanymi z udziałem w sprawie innych podmiotów.