II GSK 1838/25

II GSK 1838/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 14/25 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 14/25 w sprawie ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 września 2024 r. nr SKO.4141.954-955.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz B. S. i M. S. kwotę 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", wyrokiem z 29 maja 2025 r. III SA/Łd 14/25, po rozpoznaniu skargi B. S. i M. S., dalej: "skarżących", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, dalej: "organu" lub "skarżącego kasacyjnie", z 17 września 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w punkcie pierwszym uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2024 r. oraz w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1140 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł od zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie sprostały wymogom wynikającym z powyższych przepisów, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wprost wynikało, że poprzednie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy [...] na wysokości posesji nr [...] upłynęło 11 maja 2024 r., zaś kontrola przeprowadzona 9 lipca 2024 r. przez pracowników organu wykazała dalsze zajmowanie ww. pasa drogowego w tym okresie, natomiast kolejne zezwolenie strona uzyskała dopiero od 18 lipca 2024 r. – tym samym w okresie od 12 maja 2024 r. do 17 lipca 2024 r. zgodnie z prawem nałożono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji SKO w Łodzi z 17 września 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 11 i art. 107 § 3 kpa przez przyjęcie, że wyrażenie stanowiska o przyjęciu odpowiedzialności strony za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym okresie bez odpowiedniego jego uzasadnienia powoduje, że jest ono nieprzekonujące, a co więcej nie poddaje się kontroli Sądu, podczas gdy przedmiotowe decyzje zawierają wymagane przez art. 107 § 3 kpa elementy, w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i wskazanie faktów oraz dowodów, na których oparły się organy obu instancji, przez co te uzasadnienia realizują zasadę przekonywania określoną w art. 11 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji SKO w Łodzi z 17 września 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów sformułowanych w petitum tej skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W sprawie niniejszej NSA nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej wskazanych.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku do domyślania się i uzupełniania argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną ani nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, które są zarzutami procesowymi, na wstępie przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego między uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie skarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w złożonej skardze kasacyjnej takiego związku nie wykazał.
Należy zauważyć, że w myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 107 § 3 kpa. dochodzi bowiem, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Zgodnie zaś z art. 77 § 1 kpa, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Z tego względu, w ocenie NSA, należy przypomnieć, że w wyroku z 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94 Sąd Najwyższy wskazał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym, jak i merytorycznym.
Przepis art. 80 kpa wymaga natomiast, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego.
W ocenie NSA z kolei, rozpatrując materiał dowodowy, organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy, a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Z niepodważonych przez żadną ze stron okoliczności faktycznych sprawy wynika bowiem, że termin obowiązywania poprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielonego skarżącym decyzją z 8 lutego 2024 r. upłynął 11 maja 2024 r., a także to, że 9 lipca 2024 r. dokonano czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono w pasie drogowym [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] oznaczenie dwóch miejsc postojowych wraz z wymalowaną kopertą i znakiem "P". Przy czym w dacie kontroli miejsca te nie były zajęte – tj. nie parkował tam żaden samochód. Zdaniem NSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zatem, że sporny okres zajęcia pasa drogowego miał miejsce począwszy od 12 maja 2024 r. do 17 lipca 2024 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, założenie zajęcia pasa drogowego w okresie pomiędzy upływem terminu ważności uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (tj. decyzji z 8 lutego 2024 r.) do dnia poprzedzającego dzień wydania kolejnej decyzji (tj. do 17 lipca 2024 r.) nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjętej przez orzekające w niniejszej sprawie organy konstatacji. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał bowiem, że sam fakt, że 9 lipca 2024 r., tj. w dniu kontroli, we wskazanym pasie drogowym znajdywały się namalowane koperty nie oznacza, że skarżący zajmowali pas drogowy w okresie wskazanym przez organ. Organy nie przedstawiły na tę okoliczność żadnych dowodów, a dokumentacja fotograficzna z jednego dnia kontroli, na której widniały oznaczone w pasie drogowym miejsca parkingowe, które dodatkowo nie były zajęte przez żaden pojazd, w kontekście twierdzeń skarżących, że nie korzystali oni po upływie terminu określonego w zezwoleniu z 8 lutego 2024 r. z pasa drogowego, budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie przyjęcia odpowiedzialności skarżących za wskazany w skarżonej decyzji okres.
Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno natomiast zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który – zdaniem organów – winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (tu: celem funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych). Konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych, albowiem ustawodawca, regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować (por. np. wyrok NSA z 18 października 2017 r. II GSK 3311/15). Obowiązkiem organów jest zatem ustalenie faktycznego sprawcy i okresu zajęcia drogowego, a dopiero później, gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 stawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zastosowanie sankcji administracyjnej.
Ustanowiona w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności obciąża organ obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.
W niniejszej sprawie organ nie udowodnił przyjętego w skarżonej decyzji okresu zajęcia przez skarżących przedmiotowego pasa drogowego i brak było podstaw do przerzucenia ciężaru dowodu w tym zakresie na stronę.
Ponadto, należy wskazać, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania, a niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób wprost wskazany w przepisach kpa narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 11 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed poznaniem przyjętych przez organ ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej, nie jest możliwe stwierdzenie, że konkretna decyzja jest zgodna z prawem. W takim właśnie kontekście należy rozumieć stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja sporządzona z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie poddaje się kontroli sądowej. W przypadku gdy w istocie nie są znane motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu skarżonej decyzji, uzasadnione jest przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie NSA, należy nadto pamiętać, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 kpa). W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r. III SA 729/84; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2026).
Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 kpa wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r. III ARN 2/94). Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego kasacyjnie o naruszeniu tejże zasady.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które nie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika bowiem, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen spornego stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty kasacyjne. WSA w Łodzi, uwzględniając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).