II GSK 1813/22

II GSK 1813/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3856/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-22
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 94a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U.UE.L 2000 nr 178 poz 1 art. 8 ust. 1
Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług  społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym).
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267, art. 49, art. 56
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3856/21 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 maja 2021 r. nr PR.61.9.2021.NP.2 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy aptek oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 grudnia 2020 r., znak: FARZ-DA.8523.11.2019, 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz D. Sp. z o.o. w Ł. 8200 (osiem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3856/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 maja 2021 r. nr PR.61.9.2021.NP.2 w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 10 października 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Rzeszowie zawiadomił D. Sp. z o.o. w Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy 20 aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na obszarze województwa podkarpackiego. Reklama polegała na prowadzeniu za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G.".
Decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez spółkę niedozwolonej reklamy ww. 20 aptek ze względu na zaprzestanie jej prowadzenia przed wydaniem decyzji oraz nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 40 000 zł z tytułu naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., dalej "u.p.f.").
Decyzją z dnia 5 maja 2021 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji organu I instancji, utrzymał ją w mocy.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem.
Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny prawidłowo zinterpretował przepisy art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. stanowiące materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i zasadnie uznał, że prowadzenie za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." stanowiło niedozwoloną reklamę wskazanych aptek, ponieważ zmierzało do zwiększenia sprzedaży produktów w tych aptekach, zachęcając w ten sposób do skorzystania z ich usług.
Odnosząc się do zarzutów spółki dotyczących nieprawidłowego działania organu polegającego na "sztucznym rozdzieleniu spraw dotyczących jednego czynu (...) na wiele postępowań administracyjnych" Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie dotyczyło naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f. przez apteki zlokalizowane na obszarze właściwości Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Natomiast wskazane w skardze rozstrzygnięcia innych organów Inspekcji Farmaceutycznej dotyczyły aptek zlokalizowanych w innych województwach.
Wobec tego Sąd stwierdził, że nie stanowiło to ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, czego konsekwencją miałoby być stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga bowiem ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony, sprawa dotyczy tych samych podmiotów, natomiast tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają.
Zdaniem Sądu, organy administracji mogły nałożyć kary pieniężne za podobne naruszenie – dotyczące złamania tego samego zakazu – gdy miało miejsce w innych okolicznościach faktycznych, a więc w innym miejscu, czasie, z udziałem innych osób. Sąd nie podzielił zatem stanowiska spółki o naruszeniu przez organy art. 129b ust. 1 u.p.f., które miałoby polegać na nieuwzględnieniu uprzedniego ukarania spółki za ten sam czyn.
Sąd odmówił również przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów – akt spraw administracyjnych wszczętych przez innych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z powodu stwierdzenia prowadzenia za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." – uznając, że nie były one niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca spółka wniosła również o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) - art. 129b ust. 1 ustawy z dnia września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na spółkę przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, w oddzielnych postępowaniach dotyczących jednego czynu - prowadzenia przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - łącznie kar pieniężnych w kwocie 165.900 zł (oraz dodatkowo 40.000 zł w niniejszym postępowaniu), czyli przekraczających maksymalny wymiar przewidziany przepisami prawa (50.000 zł),
2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji GIF, gdyż organy Inspekcji Farmaceutycznej dokonały sztucznego rozdzielenia spraw dotyczących jednego czynu - prowadzenia przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie i prowadziły kilka oddzielnych postępowań administracyjnych dotyczących tego samego czynu, co skutkowało nałożeniem na spółkę przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, w oddzielnych postępowaniach dotyczących jednego czynu, łącznie kar pieniężnych w kwocie 165.900 zł (oraz dodatkowo 40.000 zł w niniejszym postępowaniu), czyli przekraczających maksymalny wymiar przewidziany przepisami prawa (50.000 zł),
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji GIF, gdyż organy Inspekcji Farmaceutycznej za to samo zachowanie - prowadzenie przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - nałożyły uprzednio na spółkę prawomocnymi decyzjami administracyjnymi kary pieniężne i to w wysokości wyczerpującej maksymalną dopuszczoną prawem kwotę (50.000 zł), zatem w niniejszej sprawie GIF powinien odstąpić od nałożenia kary,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że GIF nie zbadał czy w związku z faktem, że organy Inspekcji Farmaceutycznej za to samo zachowanie - prowadzenie przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - nałożyły uprzednio na spółkę prawomocną decyzją administracyjną karę pieniężną i to w wysokości wyczerpującej maksymalną dopuszczoną prawem kwotę (50.000 zł), nakładanie na spółkę kolejnej kary jest legalne i nie narusza zasady ne bis in idem, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na spółkę za ten sam czyn kilku kar pieniężnych w łącznej kwocie 205.900 zł (uprzednio 165.900 zł + dodatkowo 40.000 zł w niniejszym postępowaniu),
d) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów akt spraw wskazanych w skardze, w sytuacji, gdy ich przeprowadzenie przez Sąd I instancji było niezbędne, aby ustalić okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. że:
- organy Inspekcji Farmaceutycznej dokonały sztucznego rozdzielenia spraw dotyczących jednego czynu - prowadzenia przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie i prowadziły kilka oddzielnych postępowań administracyjnych dotyczących tego samego czynu, co skutkowało nałożeniem na spółkę przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, w oddzielnych postępowaniach dotyczących jednego czynu, łącznie kar pieniężnych w kwocie 165.900 zł (oraz dodatkowo 40.000 zł w niniejszym postępowaniu), czyli przekraczających maksymalny wymiar przewidziany przepisami prawa (50.000 zł),
- organy Inspekcji Farmaceutycznej za to samo zachowanie - prowadzenie przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - nałożyły uprzednio na spółkę prawomocnymi decyzjami administracyjnymi kary pieniężne i to w wysokości wyczerpującej maksymalną dopuszczoną prawem kwotę (50.000 zł), zatem w niniejszej sprawie GIF powinien odstąpić od nałożenia kary,
- GIF nie zbadał czy w związku z faktem, że organy Inspekcji Farmaceutycznej za to samo zachowanie - prowadzenie przez spółkę za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - nałożyły uprzednio na spółkę prawomocną decyzją administracyjną karę pieniężną i to w wysokości wyczerpującej maksymalną dopuszczoną prawem kwotę (50.000 zł), nakładanie na spółkę kolejnej kary jest legalne i nie narusza zasady ne bis in idem.
Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z 193 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:
1) akt sprawy FAKR-II.8523.8.2019 prowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie, w szczególności decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w kwocie 40.000 zł,
2) akt sprawy WIFPOP.8522.1.1.2019 prowadzonej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu, w szczególności decyzji z dnia 16 lutego 2021 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w kwocie 50.000 zł,
3) akt sprawy DNA.8523.21.2019 prowadzonej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, w szczególności decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w kwocie 45.900 zł,
4) akt sprawy PR.61.103.2020.ASZA.2 prowadzonej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w szczególności decyzji z dnia 11 maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Białymstoku z dnia 10 września 2020 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w kwocie 30.000 zł (znak: NFA.8522.114.2019),
5) akt sprawy WIF-KI.WSN.8523.3.2019 prowadzonej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Kielcach, w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przeciwko spółce,
- wszystkie na fakt rozdzielenia spraw dotyczących jednego czynu - prowadzenia za pośrednictwem strony internetowej [...] akcji promocyjnych "G." oraz "G." - na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie i prowadzenia kilku oddzielnych postępowań administracyjnych dotyczących tego samego czynu; nałożenia na spółkę przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, w oddzielnych postępowaniach dotyczących tego samego czynu, łącznie kar pieniężnych w kwocie 165.900 zł (oraz dodatkowo 40.000 zł w niniejszym postępowaniu), czyli przekraczających maksymalny wymiar przewidziany przepisami prawa (50.000 zł).
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 3 października 2025 r. skarżąca spółka oświadczyła, że rozszerza zarzut wskazany w skardze kasacyjnej oraz podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez jego zastosowanie jako podstawę orzekania pomimo, że przepis ten jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej, a zatem wykluczona jest możliwość jego zastosowania przez organy administracji publicznej oraz sądy, co w konsekwencji oznacza, że działania spółki zakwestionowane przez organ nie mogą być kwalifikowane jako działalność zabroniona pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego takiego zakazu nie wprowadzają – zatem zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i poprzedzające je decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
W piśmie tym skarżąca spółka z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że na obecnym etapie sprawy rozszerzenie zarzutów skargi kasacyjnej nie jest możliwe, wniosła o uwzględnienie przez Sąd z urzędu, że art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej, zatem wykluczona jest możliwość jego zastosowania – zatem zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i poprzedzające go decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że niewadliwie przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do naruszeniu przez skarżącą spółkę zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie.
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
Jakkolwiek ze stawianych w niej zarzutów nie wynika, aby skarżąca spółka podważała zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego rozumienia, a co za tym idzie wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji – jako wzorca legalności zaskarżonego działania – przepisu art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne – w tym również w relacji do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowości również nie kwestionuje – to jednak wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy dla potrzeb jej (prawidłowego) rozstrzygnięcia organy administracji publicznej – a w ślad za nimi Sąd I instancji – przyjęły zgodne z prawem kryteria oceny zachowania spółki, wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można było tracić z pola widzenia – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn., akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności), ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24.
W tym też kontekście trzeba podkreślić – co jest nie mniej oczywiste – że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz – co istotne z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).
Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego").
Podkreślając w związku z powyższym – w tym w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP – że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości – z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C – 106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA) – wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii. Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C – 6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy stosujący przepisy prawa unijnego jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność jego norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C – 106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C – 11/70; C – 409/06; C – 473/93). Konsekwencjom tak rozumianej zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie sprzeciwia się również zgodność przepisu krajowego z konstytucją krajową stwierdzona przez krajowy sąd konstytucyjny, jeżeli przepis ten nie koresponduje z prawem unijnym i jego oczekiwaniami (wyrok w sprawie C – 81/05), ani też nawet zainicjowanie kontroli konstytucyjności takiego przepisu prawa krajowego (wyrok w sprawie C – 348/89), czy też obowiązywanie przepisu krajowego uniemożliwiającego uruchomienie procedury przewidzianej art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub wprowadzenie takich zmian w prawie krajowym, których szczególnym skutkiem jest zapobieżenie wypowiedzenia się przez Trybunał Sprawiedliwości w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które już do niego wpłynęły oraz wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami (pkt 141 wyroku w sprawie C – 824/18). Tak też – co nie mniej oczywiste – zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest w orzecznictwie sądów polskich (zob. np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2012 r., sygn., akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; zob. również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09).
Wobec tego, że w zakresie odnoszącym się do sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego Trybunał Sprawiedliwości posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję, co jest motywowane i uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania, w korespondencji do przywołanego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku trybunału luksemburskiego z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24.
W sentencji tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77).
Podkreślił również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108).
W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121).
W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej – nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to siłą rzeczy prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe.
Przedstawione w przywołanym wyroku trybunału luksemburskiego rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącą spółę kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ustanawiając ten przepis prawa "[...] Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i umorzenie postępowanie administracyjne w sprawie.
Przedstawione argumenty czynią jednocześnie zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 oraz na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.