II GSK 633/23

II GSK 633/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, decyzje I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 4 ust. 3, art. 10, art. 49, art. 56
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2025 poz 750
art. 94a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 8 ust. 1, art. 9, art. 91
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1108/22 w sprawie ze skargi C. S.A. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 października 2020 r. nr PR.61.63.2020.ASZA.2 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2020 r., nr FARZ-DA.8523.35.2017; 3) umarza postępowanie administracyjne; 4) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. S.A. we W. 1450 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1108/22, oddalił skargę C. S.A. we W. (dalej: "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 października 2020 r. nr PR.61.63.2020.ASZA.2 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki.
II. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy
1. Pismem z 7 listopada 2017 r. Podkarpacka Okręgowa Izba Aptekarska zwróciła się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Rzeszowie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie zgodności z prawem postępowania podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne o nazwie "D." zlokalizowane w K. przy ul. (...) oraz przy ul. (...) - w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących działalności reklamowej aptek.
2. Organ I instancji decyzją z 4 lipca 2018 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za naruszenie art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm. - dalej: "u.p.f."), polegające na prowadzeniu reklamy apteki ogólnodostępnej poprzez umieszczanie w izbie ekspedycyjnej, w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjentów, bezpośrednio przy oferowanych produktach, powiększonych wywieszek z napisem "PROMOCJA" lub "Super Cena" oraz poprzez rozpowszechnianie w izbie ekspedycyjnej gazetki dla pacjentów pod nazwą "KATALOG PRODUKTÓW".
3. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ II instancji"), decyzją z 4 marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania apteki, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zalecił przy tym rozszerzenie postępowania dowodowego w celu dokonania jednoznacznego ustalenia, czy kwestionowane przez stronę działania były prowadzone w dalszym ciągu, a w konsekwencji ustalenie okresu trwania stwierdzonych naruszeń.
4. Po przeprowadzeniu wskazanego postępowania dowodowego, organ I instancji, decyzją z 30 marca 2020 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania stronie zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki o nazwie "D." w K., ul. (...) poprzez: umieszczanie w izbie ekspedycyjnej w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjenta bezpośrednio przy oferowanych produktach powiększonych wywieszek z napisem "PROMOCJA" drukowaną czcionką lub napisem "Super Cena", co sugerowało, że produkty są czasowo sprzedawane w niższej promocyjnej cenie oraz umieszczanie w izbie ekspedycyjnej gazetki dla pacjentów "KATALOG PRODUKTÓW" obowiązującego w okresie 1-31 października 2017 r. oraz nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł z tytułu naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f. opisanego w pkt 1 sentencji decyzji.
5. GIF decyzją z 16 października 2020 r., po rozpatrzeniu ponownego odwołania od punktu 2 ww. decyzji, utrzymał w zaskarżonej części decyzję organu I instancji w mocy.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wskazał, że art. 94a ust. 1 u.p.f. jednoznacznie stanowi, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
Sąd wojewódzki stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że strona prowadziła działalność reklamową apteki opisaną w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 94a ust. 1 u.p.f., zakazujący prowadzenia reklam aptek. Sąd wojewódzki, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdził, że za reklamę uważa się każde działanie, polegające na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego w danej aptece lub punkcie aptecznym mającą na celu zwiększenie ich sprzedaży. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 - kierowanie do publicznej wiadomości wyłącznie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji czym innym jest uwidacznianie cen na produktach leczniczych w miejscu ich sprzedaży, w sposób jednoznaczny i umożliwiający porównywanie cen, a czym innym informacje pozwalające na skojarzenie aptek z konkretną ofertą cenową. Przewidziany w przepisach prawa obowiązek informowania konsumentów o cenach oferowanych towarów, a co za tym idzie – obowiązek uwidaczniania cen w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym, ma chronić konsumenta przed nieuczciwymi praktykami ze strony przedsiębiorców w zakresie ukrywania rzeczywistych cen i wprowadzania konsumenta w błąd. Obowiązek ten nie może jednak służyć przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę ogólnodostępną do reklamy prowadzonej przez siebie apteki.
Sąd I instancji wskazał również, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest ściśle uzależniona od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności, będąc bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń, przy czym z treści art. 129b ust. 2 u.p.f. wynika obowiązek wymierzenia kary pieniężnej przez organ administracji publicznej.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca apteka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez jego błędną, rozszerzającą, wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez błędną wykładnię art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. polegającą na przyjęciu, iż za niedozwoloną reklamę apteki należy uznać każdą skierowaną do publicznej wiadomości informację dotyczącą działalności apteki, niebędącą informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne.
III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust 1 i 2 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.
Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji I i II instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie od kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
2. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., II GSK 2635/21 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 5 sierpnia 2025 r., V SA/Wa 1081/25, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
3. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
4. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 października 2020 r., nr PR.61.63.2020.ASZA.2, w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej, stwierdził, że decyzja ta była zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że niewadliwie przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do naruszenia przez skarżącą zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie.
5. Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Ze stawianych w niej zarzutów wynika, że skarżąca podważała zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego rozumienia, a co za tym idzie wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji – jako wzorca legalności zaskarżonego działania – przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f. – w tym również w relacji do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.
Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy dla potrzeb jej (prawidłowego) rozstrzygnięcia organy administracji publicznej – a w ślad za nimi Sąd I instancji – przyjęły zgodne z prawem kryteria oceny zachowania skarżącej, wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można było tracić z pola widzenia – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności, ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24.
W tym też kontekście trzeba podkreślić – co jest nie mniej oczywiste – że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność – wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz – co istotne z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).
Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego").Podkreślając w związku z powyższym – w tym w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP – że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się do kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C–106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA). Wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii towarzyszy jednoczesne zobowiązanie do powstrzymania się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii.
Stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może zostać wyłączone przez przepisy krajowe. Prowadziłoby to do naruszenia wspólnotowego charakteru tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty. W konsekwencji nie ma podstaw, aby powoływać się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. wyrok TSUE z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie C–6/64 Costa v. ENEL).
Dlatego sąd krajowy, który stosuje przepisy prawa unijnego, ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność norm unijnych. W razie potrzeby powinien – z mocy własnych uprawnień – odmówić zastosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem Unii, także tych późniejszych. Nie można przy tym wymagać od sądu, aby wnioskował o uchylenie takich przepisów albo oczekiwał na ich zniesienie w drodze ustawodawczej czy w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok TSUE z 9 marca 1978 r. w sprawie C–106/77).
Nie jest dopuszczalne, aby przepisy prawa krajowego – nawet rangi konstytucyjnej – naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki TSUE w sprawach: z 17 grudnia 1970 r., C–11/70; z 8 września 2010 r., C–409/06 oraz z 2 lipca 1996 r., C–473/93). Tak rozumianej zasadzie pierwszeństwa prawa unijnego nie sprzeciwia się także sytuacja, w której krajowy sąd konstytucyjny stwierdzi zgodność przepisu krajowego z konstytucją, jeżeli przepis ten nie koresponduje z prawem unijnym i jego wymaganiami (wyrok TSUE z 7 września 2006 r. w sprawie C–81/05). Zasady tej nie wyłącza również samo zainicjowanie kontroli konstytucyjności takiego przepisu prawa krajowego (wyrok TSUE z 27 czerwca 1991 r. w sprawie C–348/89).
Tak rozumiana zasada pierwszeństwa prawa unijnego jest przyjmowana również w orzecznictwie sądów polskich (zob. np.: wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z: 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; zob. również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09).
Trybunał Sprawiedliwości posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję w sporach dotyczących treści i obowiązywania prawa unijnego. Wynika to z potrzeby zapewnienia efektywności prawa Unii oraz jednolitości jego stosowania. W powiązaniu z przedstawionym wyżej rozumieniem zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24.
W sentencji tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W uzasadnieniu swojego stanowiska TSUE wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok TSUE z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64).
W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77).
Podkreślił również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108).
W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121).
6. W związku z powyższym należy stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej – nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to siłą rzeczy prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe.
Przedstawione w przywołanym wyroku trybunału luksemburskiego rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ustanawiając ten przepis prawa "[...] Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę C. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej, stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Rzeszowie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
7. Przedstawione argumenty czynią jednocześnie zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
8. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło w następstwie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24, którego skutków Sąd nie mógł pominąć z urzędu. W tej sytuacji Sąd uznał, że zasądzeniu podlegają jedynie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw, obejmujące uiszczone wpisy sądowe oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w postępowaniu kasacyjnym.