II GSK 1545/17

II GSK 1545/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 580/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-10-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 174 pkt 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 580/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 580/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] marca 2015 r. w S., na drodze wojewódzkiej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], należącego do spółki, którym kierował J.R.. W autobusie znajdowało się 6 pasażerów. Kierowca wykonywał przewóz osób z [...] do [...]. Do kontroli kierowca okazał m. in. zezwolenie dla spółki nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]. Następnie, po zakończeniu przewozu osób na linii [...] z dworca PKS [...] około godziny 23:10 kierowca kontynuował przewóz osób do [...]. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały utrwalono w protokole oraz dokumentacji fotograficznej.
Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2015 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, GITD wspomnianą decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przytoczył szereg przepisów ustawy o transporcie drogowym, definiujących przewóz regularny i określających zasady wykonywania tego przewozu (art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, opubl.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.; dalej: u.t.d.).
Zauważył, że według art. 87 ust. 1 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli także odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.
W przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podmiot wykonujący przewóz, w myśl art. 92a ust. 1 u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość, kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 6 u.t.d.).
W ocenie GITD, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdzał, że w dniu kontroli spółka wykonywała regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym bez stosownego zezwolenia, co na podstawie lp.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.
Organ odwoławczy, podkreślając publiczny charakter przewozu regularnego, wyjaśnił, że rozumie przez to jego ogólnodostępność wynikającą ze skierowania oferty usługi przewozowych do nieokreślonej z góry grupy adresatów. Oznacza to więc możliwość korzystania z przewozów przez potencjalnie nieograniczoną liczbę osób. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 z późn. zm.) nakłada na przewoźnika obowiązek przewozu osób i rzeczy w zakresie podanym do wiadomości publicznej. Przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób jest obowiązany podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy (art. 2 ust. 2 prawa przewozowego) oraz okresowo aktualizować i publikować informacje o wykonywanej komunikacji (art. 2 ust. 3 prawa przewozowego). Dla uznania przewozu za przewóz regularny wystarczająca jest możliwość stwierdzenia jego cykliczności i stałej trasy, po której jest wykonywany.
Zdaniem GITD przewóz wykonywany przez kierowcę J.R. w dniu kontroli miał charakter przewozu regularnego. W tym dniu kierowca o godzinie 20:30 rozpoczął realizację przewozu osób w ramach linii regularnej z [...] do [...], na podstawie zezwolenia nr [...]. Po zakończeniu tego kursu z dworca PKS [...] kierowca kontynuował przewóz osób na trasie [...]-[...]. Wśród pasażerów były osoby podróżujące z [...], które w [...] dokonały zakupu biletu do miejsc docelowych. Dwie pasażerki kontynuujące podróż i kierowca przesłuchani w charakterze świadków zgodnie zeznali, że bilety na przejazd z [...] do miejsc docelowych były sprzedawane w [...]. Kierowca zeznał, że sprzedał 6 biletów. Zeznał również, że przewóz osób na tej trasie wykonuje na polecenie przełożonych jako przewóz okazjonalny. Przełożeni polecili mu wykonywać przewóz osób na trasie [...] – [...] i sprzedawać bilety w zależności od potrzeb pasażerów. Pasażerka kontynuująca podróż z [...] zeznała również, że tym kursem w dniu kontroli jechała po raz trzeci, pierwszy raz był [...] lutego 2015 r. Przewóz odbywał się w piątek i za każdym razem kupowała bilet u kierowcy. Ponadto z informacji zamieszczonej na przystanku autobusowym w [...] wynikało, że przewóz osób z [...] do [...] rozpoczynający się o godzinie 20:30 w [...] spółka zaczęła realizować od [...] lutego 2015 r. Kurs był realizowany w piątki. Z okazanego do kontroli zezwolenia nr [...] i rozkładu jazdy stanowiącego jego załącznik oraz z zeznań kierowcy jednoznacznie wynikało, że strona w dniu kontroli nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu osób z [...] do [...]. Przewóz osób na tej trasie, wbrew twierdzeniom strony, w ocenie GITD, miał charakter przewozu regularnego. Był bowiem wykonywany w każdy piątek, pasażerowie byli przewożeni do miejscowości znajdujących się na trasie [...] – [...], a informacja o wykonywaniu tego kursu została podana do wiadomości publicznej poprzez umieszczenie jej na przystanku autobusowym. Zatem spółka przewożąc pasażerów na trasie [...] – [...] naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, ponieważ na wykonywanie przewozu osób na tym odcinku trasy w dniu kontroli nie posiadała stosownego zezwolenia wymaganego przez art. 18 ust. 1 u.t.d.
Organ odwoławczy podał, że dla uznania przewozu za przewóz regularny wystarczająca jest możliwość stwierdzenia jego cykliczności i stałości trasy, po której jest wykonywany. Znajduje to stanowisko uzasadnienie w treści przepisów rozporządzenia nr 1073/2009, które posługuje się pojęciem "usług regularnych" czyli usług polegających na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki, w myśl art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Zebrane dowody jednoznacznie potwierdziły, że spółka nie tylko w dniu kontroli przewoziła pasażerów na trasie [...] – [...]. Zamieszczenie ogłoszenia o wykonywanej usłudze przewozu osób świadczyło o dostępności usługi dla nieograniczonej liczby osób, co stanowiło zaprzeczenie charakteru okazjonalnego przewozu.
GITD uważał, że wskazał, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo. Przepisy u.t.d. dopuszczają możliwość zatrzymania autobusu do kontroli drogowej poza przystankiem, o ile zatrzymuje pojazd do kontroli inspektor umundurowany. Takiego zatrzymania nie mógłby dokonać inspektor nieumundurowany, ponieważ przepis art. 71 wymienionej ustawy zakazuje zatrzymywania do kontroli przez nieumundurowanych inspektorów, co nie wystąpiło. Ponadto kierowca nie był stroną i nie mógł uczestniczyć w przesłuchaniu świadków, gdyż był jedynie pracownikiem spółki uprawnionym do wykonywania przewozu osób w jej imieniu.
W przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności i zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., ponieważ spółka nie uzyskała zezwolenia potrzebnego jej do wykonywania przewozów regularnych na trasie [...] – [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W działaniach organu WSA nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca.
Sąd I instancji przyjął, że dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca spółka nie tylko w dniu kontroli przewoziła pasażerów na trasie [...] – [...]. Z zeznań pasażerki Z.S. i ogłoszenia zamieszczonego na przystanku w [...] wynikało, że przewozy były wykonywane w piątki na tej samej trasie. Zamieszczenie ogłoszenia o wykonywanej usłudze przewozu osób świadczyło o dostępności usługi dla nieograniczonej liczby podróżnych, co skutkowało zaprzeczeniem charakteru okazjonalnego przewozu. Organy administracji zasadnie przyjęły, że przewóz wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli był przewozem regularnym, a nie przewozem okazjonalnym.
Podnoszona przez spółkę kwestia konieczności spełniania określonych warunków przez rozkład jazdy zamieszczany na przystankach nie miała znaczenia w kontrolowanej sprawie, ponieważ rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia, a skarżąca od dnia rozpoczęcia realizowania przewozu osób na trasie [...] – [...] do dnia kontroli nie dysponowała zezwoleniem. Zezwolenie uzyskała już po przeprowadzonej kontroli – [...] maja 2015 r. Tym samym informacja zamieszczona na przystanku w [...] nie musiała spełniać wymogów rozkładu jazdy.
Sąd podzielił opinię GITD, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż spółka dopuściła się naruszenia prawa, tj. nie uzyskała zezwolenia potrzebnego jej do wykonywania przewozów regularnych na trasie [...] – [...], a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną. Wyrok WSA zaskarżyła w całości. Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1. przepisu art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 01.07,: dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie dokładnego zbadania stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zaniechanie zbadania w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na:
a) bezkrytycznym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wykonywany przez Skarżącą kurs na trasie [...] – [...], miał charakter kursu regularnego, co Sąd ustalił na podstawie zeznań świadka Z.S., która wskazała, że w dniu kontroli jechała tym kursem po raz trzeci, co nie przesądza jednoznacznie, że ów kurs miał charakter regularny gdyż nie ustalono czy był to trzeci kurs z rzędu tego świadka, czy w nierównomiernych odstępach czasu;
b) ustalenie przez Sąd I instancji, że wykonywany przez Skarżącą kurs na trasie [...] – [...] miał charakter regularny, gdyż pasażerowie byli przewożeni do miejscowości znajdujących sią na w/w trasie, a informacja o tym podana została do wiadomości poprzez umieszczenie jej na przystanku autobusowym, podczas gdy z zeznań S.C. występującego w charakterze Skarżącej wynika jednoznacznie, że kurs był wykonywany na wyraźną prośbę (sygnał) lokalnych mieszkańców zgłaszaną dyspozytorowi a prośby te nie były zgłaszane systematycznie co wyklucza uznanie, że przedmiotowy kurs wykonywany był regularnie;
c) pominięcie przez Sąd I instancji zeznań kierowcy wykonującego kurs w dniu kontroli oraz zeznań S.C. (występującego w charakterze Skarżącej) złożonych na posiedzeniu w dniu [...] października 2016 r., gdzie wyjaśnił w sposób szczegółowy mechanizm funkcjonowania kursu na trasie [...] – [...], tj. że kurs odbywał się na telefoniczne (lub zgłaszane w innej formie) prośby lokalnych mieszkańców, które to były sygnalizowane nieregularnie dyspozytorowi;
d) uznanie przez Sąd I instancji, że dowody zebrane w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że w dniu kontroli spółka wykonywała regularny przewóz osób na trasie [...] – [...], w sytuacji gdy materiał dowodowy - w tym obszerne wyjaśnienia S.C> - nie daje podstaw do uznania za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez Sąd; w przypadku występowania rozbieżności tudzież niejasności w stanie faktycznym Sąd zobligowany był uzupełnić materiał dowodowy choćby o wnioskowane przez Skarżącego dowody w postaci zeznań świadków E.J. oraz Z.T. (dyspozytora) czego Sąd w niniejszej sprawie nie uczynił;
naruszone przepisy postępowania mogły w sposób istotny wpłynąć na zapadłe w sprawie orzeczenie.
Z uwagi na powyższe zarzuty spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji organów I i II instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienie powyższego wniosku, na podstawie przepisu art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zażądała także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z udziałem Skarżącej. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wnosiła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jednakże obecny na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. pełnomocnik GITD wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki - wymienione § 2 tego artykułu - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Mając na uwadze treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej podkreślić należy wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami tego środka zaskarżenia. Oznacza ono, że zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Stąd też wprowadzony przez ustawodawcę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełnić skargi kasacyjnej ani o przepisy, których w niej nie wskazano jako naruszone, ani o argumenty służące uzasadnieniu zarzutów. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje zatem niemożnością zakwestionowania przez sąd odwoławczy stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd I instancji oraz działające w sprawie organy. Z przepisu powyższego, a także z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna zredagować ten środek w sposób, który umożliwi sądowi kasacyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone, czy też ocenione. Stosownie zaś do art. 176 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc nie tylko precyzyjnie wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, a jedynie takie sformułowane zostały w rozpoznanej skardze kasacyjnej,, konieczne jest także wykazanie, że zarzucane uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozstrzygnięcie).
Skarga kasacyjna spółki, rozpoznana z uwzględnieniem powyższych zasad, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy zauważyć, że skarżąca, konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, oprócz art.174 pkt 2 p.p.s.a. (formułującego jedną z podstaw skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) nie powołała innych przepisów p.p.s.a. dotyczących postępowania, które zostałyby naruszone przez WSA. Przytoczyła jedynie przepisy k.p.a.: art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80, które obowiązane były stosować organy – tutaj organy Inspekcji Transportu Drogowego.
Jednakże kierując się treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010, z. 1, poz. 1) powyższa wadliwość nie stoi na przeszkodzie odniesieniu się do podniesionych w ramach tego zarzutu naruszeń przepisów postępowania, jakich - w ocenie skarżącej - dopuściły się organy ITD. W uchwale tej Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i następnie rozpoznać go merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Sąd kasacyjny tak też postąpił.
Skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale w rzeczywistości obejmujący cztery zarzuty uchybienia przepisom postępowania przez organy ITD, jej zdaniem nieprawidłowo ocenione i zaakceptowane przez WSA. Przy takiej konstrukcji zarzutu/ów spółka powinna była przyporządkować zgłaszanemu uchybieniu naruszone, jej zdaniem, przepisy postępowania.
Skład rozpoznający sprawę kierował się ponownie wspomnianą uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 10/09, podkreślającą, że sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia". Ponadto uwzględniając sposób skonstruowania poszczególnych zarzutów oraz mając też na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, można było powiązać każdy z nich z konkretnym, zgłoszonym przepisem k.p.a.
Spośród powołanych przez skarżącą przepisów k.p.a. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., trzy pierwsze: art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Aby opisane wymagania zostały spełnione, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni przepisów k.p.a., które stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie tychże reguł. Stąd tez zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być co do zasady powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. W przypadku zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 4 Działu II kodeksu, który obejmuje m.in. zgłoszone w skardze kasacyjnej art. 77 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. wymaga od organu, aby ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei brak stanowiska organu w decyzji co do wniosków strony (jej zdaniem istotnych) stanowi naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej i wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania w powiązaniu z art. 77 i 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 742/18, Lex nr 2514229).
Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu podnoszonych przez spółkę uchybień.
Przede wszystkim należy zauważyć, że oceniane przez WSA decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę były konsekwencją kontroli drogowej autobusu należącego do skarżącej, przeprowadzonej [...] marca 2015 r. Z kontroli tej został sporządzony protokół, podpisany bez uwag przez kierowcę autobusu. Do protokołu została dołączona dokumentacja fotograficzna, obejmująca m.in. bilety przesłuchanych pasażerek: Z.S. i M.K., ogłoszenie o nowym kursie spółki wywieszone na przystanku w [...]. Ponadto podczas kontroli zostali przesłuchani w charakterze świadków: obie wspomniane pasażerki oraz kierowca autobusu – J.R.. Osoby przesłuchiwane podpisały protokoły ich przesłuchań bez zastrzeżeń. W oparciu o ten, zebrany podczas kontroli materiał dowodowy, organy Inspekcji Transportu Drogowego dokonały ustaleń, a Sąd I instancji go zaakceptował.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli (inspektorów i kierowcę), stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyroki NSA z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1416/15; 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15, 20 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2392/16, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Spółka zaś nie zakwestionowała całego protokołu kontroli, tylko próbowała podważyć niektóre jego elementy, w oderwaniu od pozostałych jego ustaleń, przedstawiając późniejsze dowody, jak: oświadczenie kierowcy J.R. z [...] lipca 2015 r., oświadczenie (a nie zeznania, jak uważa spółka) kierownika działu przewozów w spółce – S.C. z [...] lipca 2015 r. (w aktach adm.) oraz złożone na rozprawie przed WSA (k. -48 akt sądowych). Jednakże później zgłoszone dowody nie powodowały odmiennej oceny wcześniej zebranego materiału dowodowego i poczynionych przez organy ustaleń, a prawidłowo zaakceptowanych przez WSA. Przeprowadzając własną ocenę zebranego materiału dowodowego skarżąca kasacyjnie pominęła dowód z zeznań drugiej pasażerki – M.K., podróżującej do [...] czyli do innej miejscowości aniżeli Z.S., która wykupiła bilet do [...]. Kopie biletów obu pasażerek zostały dołączone do protokołu kontroli i później do akt sprawy. Bilety te zostały wystawione na trasę w odwrotnym kierunku, aby przypisać je do przejazdu na linii [...] – [...] przez [...], na którą spółka posiadała zezwolenie. Kierowca był zorientowany w jakim celu sprzedawał bilety na odwrotną trasę (zeznania kierowcy złożone podczas kontroli). Ponadto spółka nie kwestionowała, że sfotografowane ogłoszenie na przystanku w [...] informujące o nowym kursie od [...] lutego 2015 r. w każdy piątek o godz. 20:30 z [...] do [...] zostało w tym miejscu przez nią umieszczone i dotyczyło kursu przez nią wykonywanego. Zeznania świadka Z.S. tylko potwierdzały wykonywanie przez spółkę omawianego przejazdu. Były one logiczne, gdyż skoro pierwszy raz pasażerka ta jechała [...] lutego 2015 r., to następny przejazd był [...] lutego 2015r., a trzeci właśnie [...] marca 2016 r.- w dniu kontroli (fakt notoryjny). Jak już zaznaczono zeznania te, w omawianym zakresie miały charakter uzupełniający wobec stwierdzonego ogłoszenia spółki o nowym kursie. Już z mawianego ogłoszenia wynikało, że spółka od [...] lutego 2015 r. w każdy piątek uruchomiła regularną linię na trasie [...]-[...]. Problem faktycznego wykonywania tego przewozu w zależności od zgłoszeń chętnych klientów był kwestią wtórną. Istotne było oferowanie regularnego (co piątek) przejazdu pasażerom na omawianej trasie do różnych przystanków na nie występujących, co potwierdziły kopie biletów wespół z zeznaniami kierowcy. Skarżąca próbowała podważyć przyjętą przez organy, a za nimi przez WSA - ocenę dowodów, która była kompleksowa i odnosiła się także do zgłaszanych przez spółkę dowodów. Przy tym nie wyjaśniła przyczyn, dlaczego należałoby odmówić wartości dowodowej zebranym środkom dowodowym, także tym sporządzonym przez nią (ogłoszenie o nowym kursie) i przyjąć, że zgłoszone później dowody są wiarygodne. Należy przy tym zaznaczyć, że zarówno wyjaśnienia S.C. czy zeznania wnioskowanych przez skarżącą świadków - jej pracowników, nie uczestniczących w kontroli: E.J., Z.T. miały w istocie dotyczyć zasad faktycznego wykonywania przewozu, a nie publicznego zaoferowania i uruchomienia przewozu na omawianej regularnej linii bez wymaganego zezwolenia. Nie miały więc istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dlatego niezasadne było stanowisko spółki, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie uwzględniły całego materiału dowodowego, czym miały naruszyć art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie Sąd I instancji powielił to uchybienie. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że w dniu [...] marca 2015 r. na trasie [...]-[...] był wykonywany regularny przewóz osób, a nie przewóz okazjonalny, skoro pasażerom były sprzedawane bilety i do tego różnych miejscowości i pasażerowie w tych miejscowościach wysiadali.
Ocena prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych nie została w sposób skuteczny podważona skargą kasacyjną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz GITD 1350 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.