Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II GSK 1799/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II GSK 1799/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gd 1089/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-04-28
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 3, art. 59 ust. 5 pkt 2, art. 59 ust. 11, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1089/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr BP.500.60.2020.1103.GD11.5506 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, GITD) decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. o nr BP.500.60.2020.1103.GD11.5506, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2140; dalej: u.t.d), lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 646; dalej: prawo przedsiębiorców lub u.p.p.) utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia 13 lutego 2020 r. nakładającą na S. Sp. z o. o. w S. (dalej: spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części tj. naruszenie określone w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli obejmującej swym zakresem okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. oraz poinformował jakie dokumenty spółka musi przygotować. Jako datę rozpoczęcia kontroli wyznaczono dzień 23 sierpnia 2019 r.
W dniu 22 sierpnia 2019 r. spółka wniosła o przełożenie rozpoczęcia kontroli na dzień 16 września 2019 r. z uwagi na trwający urlop. Organ I instancji przychylił się do wniosku spółki i wyznaczył nowy dzień rozpoczęcia kontroli. Zawiadomienie o zmianie terminu kontroli na 16 września 2019 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 12 września 2019 r.
W dniu 13 września 2019 r. spółka przesłała kolejny wniosek o przesunięcie terminu rozpoczęcia kontroli na termin nie wcześniejszy niż 20 września 2019 r. ze względu na przewlekłą chorobę prokurenta spółki, jedynej osoby – w ocenie skarżącej – mogącej ją reprezentować w trakcie kontroli. W odpowiedzi organ I instancji wskazał, iż upoważniony zespół kontrolny stawi się w dniu 16 września 2019 r. w siedzibie spółki celem podjęcia kontroli. Odnosząc się zaś do braku możliwości uczestnictwa prokurenta organ stwierdził, że skarżąca jest zobowiązana do wyznaczenia osoby reprezentującej spółkę.
W dniu 16 września 2019 r. upoważniony zespół kontrolny nie zastał w siedzibie spółki osoby upoważnionej do jej reprezentacji. Kolejnego dnia skarżąca przesłała organowi upoważnienie do reprezentowania oraz kopię zwolnienia lekarskiego prokurenta spółki za okres od 13 do 20 września 2019 r. Wniosła również o ustalenie nowego terminu rozpoczęcia kontroli na dzień 23 września 2019 r.
W dniu 23 września 2019 r. w siedzibie organu I instancji stawił się prokurent spółki w celu rozpoczęcia kontroli. Po uzyskaniu oświadczenia o możliwości rozpoczęcia czynności kontrolnych oraz wpisie do książki kontroli rozpoczęcia kontroli skarżąca wniosła pismo z informacją, że w ustawowym terminie zostanie złożony sprzeciw dotyczący przeprowadzenia kontroli. Spółka podpisała imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przez upoważniony zespół kontrolny. Następnie pismem z dnia 25 września 2019 r. spółka wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych.
Dnia 1 października 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W ten sam dzień upoważniony zespół kontrolny stawił się w siedzibie spółki celem przekazania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W siedzibie spółki nie zastano jednak osoby upoważnionej do jej reprezentowania.
Pismem z dnia 21 października 2019 r. pełnomocnik spółki wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zaś postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 1 października 2019 r.
Następnie organ I instancji wyznaczył spółce kolejno termin 2 grudnia 2019 r., a następnie 11 grudnia 2019 r. celem kontynowania kontroli. Żaden reprezentant spółki nie stawił się jednak we wskazanych terminach w siedzibie organu.
W dniu 10 grudnia 2019 r. drogą elektroniczną pełnomocnik spółki przekazał informację, że prokurent spółki w dalszym ciągu przebywa na zwolnieniu lekarskim i jest jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem spółki, w związku z czym jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli.
Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzenie naruszenia określonego w Ip. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.
Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. pełnomocnik spółki wyjaśnił, że skarżąca w żaden sposób nie uniemożliwiła organowi przeprowadzenia kontroli, a niestawiennictwo prokurenta spółki w wyznaczonym terminie kontroli w dniu 11 grudnia 2019 r. spowodowane było okolicznościami niezależnymi od niego. Poinformowano również, że przedsiębiorca nie był w stanie wskazać osoby upoważnionej, o której mowa w art. 50 u.p.p., bowiem nikt poza prokurentem spółki nie ma wiedzy na temat jej bieżącej działalności, umożliwiającej uczestnictwo w czynnościach kontrolnych. Wskazano, iż spółka nie zatrudnia jakichkolwiek pracowników, a prokurent spółki samodzielnie zajmuje się bieżącą obsługą zleceń transportowych, jak również sprawami fiskalnymi, księgowymi, kadrowymi. Jest on jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem i wyłącznie on jest w posiadaniu informacji i dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia kontroli. Spółka wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części oraz o wyznaczenie nowego terminu, w którym prokurent może stawić się w siedzibie organu celem kontynuowania czynności kontrolnych. Pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. pełnomocnik spółki przesłał kserokopie zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy prokurenta spółki.
W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części tj. naruszenie określone w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Gd 1089/20, oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne obu instancji trafnie oceniły stan faktyczny sprawy przyjmując, że spółka uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w związku z czym istniały podstawy do nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. Podkreślono, że spółka została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu, a powody kilkukrotnego przekładania daty jej rozpoczęcia leżały po stronie skarżącej. Wskazano przy tym, że przedsiębiorca, który został prawidłowo zawiadomiony przez właściwy organ o zamiarze wszczęcia kontroli, jest obowiązany do umożliwienia przeprowadzenia kontroli we wskazanym przez ten organ w zawiadomieniu zakresie, miejscu i czasie. Bezsprzecznie więc w ocenie Sądu I instancji spółka obowiązana była umożliwić upoważnionym do przeprowadzenia kontroli dokonanie czynności kontrolnych. Skoro ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż ostatecznie nie doszło do umożliwienia przeprowadzenia przedmiotowej kontroli spółki przez Inspekcję Transportu Drogowego, to niewątpliwie wypełniona została normatywna treść naruszenia określonego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma bowiem charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji wskazał, że organy w sposób prawidłowy zebrały, a następnie oceniły zebrany materiał dowodowy stwierdzając, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, by zaistniały okoliczności egzoneracyjne, o których mowa w przywołanym przepisie. W ocenie Sądu okoliczności takiej nie stanowi choroba prokurenta spółki i związana z nią jego czasowa niezdolność do pracy. Wskazano, że spółka jako profesjonalny podmiot gospodarczy jest zobowiązana do posiadania określonego zaplecza organizacyjno-prawnego, a nieobecność osoby "faktycznie" zarządzającej spółką nie zwalnia jej jako przedsiębiorcy z obowiązku poddania się planowanej kontroli. Podkreślono również, że z odpisu KRS wynika, iż do samodzielnej reprezentacji skarżącej upoważniony jest także prezes jednoosobowego zarządu spółki, który niewątpliwie mógł samodzielnie reprezentować spółkę w czasie kontroli. Założenie, że tylko samoistny prokurent spółki może być osobą upoważnioną do jej reprezentacji w sprawach związanych z jej bieżącą działalnością (także w czasie czynności kontrolnych) jest, zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania. Wskazano również, że spółka nie zawiesiła swojej działalności w czasie nieobecności prokurenta, a zatem, skoro działalność gospodarcza spółki mogła być i była prowadzona w czasie jego nieobecności, to tak samo spółka mogła umożliwić wszczęcie i prowadzenie kontroli w czasie jego nieobecności, tym bardziej, gdy o planowanej kontroli wiedziano z wyprzedzeniem.
Sąd stwierdził również niezasadność zarzutu "przekroczenia ustawowo określonego maksymalnego czasu trwania kontroli" wskazując na literalną wykładnię art. 59 ust. 11 u.p.p. zgodnie z którą organy kontroli mają prawo ("mogą") do kontynuowania czynności kontrolnych po doręczeniu kontrolowanemu (ostatecznego) postanowienia w sprawie wniesionego sprzeciwu w przedmiocie kontynuowania kontroli. Regulacja ta oznacza, zdaniem Sądu, że organy kontroli nie mogą podjąć (kontynuować) – wstrzymanej rozpoznaniem wniesionego sprzeciwu – kontroli wcześniej, aniżeli z dniem, w którym stanie się ostateczne pierwszoinstancyjne postanowienie w sprawie sprzeciwu wobec kontroli, a w przypadku jego zaskarżenia przez przedsiębiorcę – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie wcześniej, aniżeli z dniem doręczenia mu drugoinstancyjnego, ostatecznego postanowienia w tej sprawie. W ocenie Sądu nie oznacza to, że organy kontroli są bezwzględnie zobowiązane do kontynuowania kontroli z dniem doręczenia przedsiębiorcy postanowienia.
III.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GITD, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania w innym składzie. Spółka wniosła również na podstawie art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji skargi na decyzję organu II instancji, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.500.60.2020.1103.GD115506 z dnia 14.08.2020 r. utrzymującą w całości w mocy decyzję organu I instancji, tj. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WITD.DI.0152.XI0391/3/20 z dnia 13.02.2020 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za naruszenie określone pod Ip. 1.6 zał. 3 u.t.d. pomimo że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez organ I instancji:
1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, w konsekwencji niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w niniejszej sprawie w zakresie tego, czy przedsiębiorca był w stanie poddać się kontroli w sytuacji, gdy samoistny prokurent S.W., jako jedyna osoba prowadząca w sposób samodzielny i wyłączny wszelką działalność spółki, mający przez to wyłączną i pełną wiedzę nt. wszelkich kwestii związanych z jej działalnością transportową, z uwagi na swój stan zdrowia związany z przewlekłą chorobą łuszczycowego zapalenia stawów nie był zdolny do pracy w okresach, w których organ zaplanował prowadzenie czynności kontrolnych,
2. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego w zakresie:
a. przedstawionej organowi dokumentacji medycznej dot. prokurenta samoistnego spółki S.W., zaświadczeń lekarskich ZUS ZLA o niezdolności do pracy i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że niemożność stawienia się na wyznaczone przez organ terminy kontroli w dniach 02 grudnia 2019 r. i 11 grudnia 2019 r. wynikała z zaniechań skarżącej, podczas gdy nie miała ona wpływu na brak możliwości podania się kontroli, wobec wystąpienia okoliczności niezależnych od niego,
b. wyjaśnień skarżącej i jej pełnomocnika co do tego, że prokurent samoistny S.W. jest jedyną osobą prowadzącą w sposób faktyczny sprawy spółki i dysponującą wiedzą pozwalającą na prawidłowe uczestnictwo skarżącej w procesie kontroli i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że spółka w czasie zwolnienia lekarskiego prokurenta samoistnego S.W. mogła być reprezentowana przez inną osobę mającą prawne umocowanie, podczas gdy stan zdrowia prokurenta (jedynej osoby zajmującej się bieżącymi sprawami spółki) nie pozwalał ani na jego osobisty udział w czynnościach kontrolnych, ani na należyte umocowanie jakiejkolwiek osoby do reprezentacji Spółki w sposób umożliwiający takiej osobie aktywny i efektywny udział w czynnościach kontrolnych.
II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 50 ust. 3 prawa przedsiębiorców poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca mogła być reprezentowana zgodnie z obowiązującymi przepisami przez inną osobę mającą prawne umocowanie, podczas gdy stan zdrowia prokurenta samoistnego (osoby samodzielnie prowadzącej sprawy spółki oraz posiadającej wyłączną wiedzę na temat jej bieżącej działalności) uniemożliwiał należyte umocowanie jakiejkolwiek innej osoby do udziału w czynnościach kontrolnych, przy czym "umocowanie innej osoby" wiąże się zdaniem skarżącej nie tylko z formalnym udzieleniem pełnomocnictwa, ale również z faktycznym przekazaniem wszelkich informacji dotyczących pełnego spectrum działalności spółki pozwalających osobie upoważnionej na aktywny udział w czynnościach kontrolnych i udzielenie organowi wszelkich informacji i spełniania wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 72 u.t.d.,
2. art. 92c ust. 1 pkt 1) u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania w związku z tym, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia w postaci niepoddania się kontroli, do czego doszło w sposób przez skarżącą niezawiniony i w związku z okolicznościami (choroba prokurenta samoistnego S.W.), na które skarżąca nie miała wpływu,
3. art. 55 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2) w zw. z art. 59 ust. 11 prawa przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z art. 59 ust. 11 wynika nie bezwzględny obowiązek kontynuowania przez organ czynności kontrolnych, a jedynie prawo umożliwiające organowi kontynuowanie czynności kontrolnych w dowolnie ustalonym przez siebie terminie, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia ustawowo określonego maksymalnego czasu trwania kontroli na skutek niekontynuowania przez organ I instancji czynności kontrolnych po doręczeniu w dniu 4 listopada 2019 r. skarżącej postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych i w konsekwencji przekroczenia czasu kontroli, która - w przypadku prawidłowej wykładni ww. przepisów prowadzącej do uznania, że organ ma obowiązek podjąć wstrzymane czynności kontrolne niezwłocznie po dniu, w którym postanowienie kończące procedurę odwoławczą zostało doręczone przedsiębiorcy - w związku z jej rozpoczęciem w dniu 23 września 2019 r. oraz wstrzymaniem na okres od 25 września 2019 r. do 4 listopada 2019 r. powinna zakończyć się najpóźniej w dniu 19 listopada 2019 r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami kasacyjnymi są: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół dwóch kwestii: po pierwsze naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w zw. z naruszeniem art. 50 § 3 u.p.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie w niniejszej sprawie, że nie zachodziły przesłanki egzoneracyjne z art. 92c u.t.d., i po drugie, że dokonano błędnej wykładni art. 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 11 u.p.p. nieprawidłowo uznając, że z przepisów tych nie wynika bezwzględny obowiązek kontynuowania kontroli bezpośrednio po doręczeniu skarżącej spółce postanowienia organu II instancji o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o kontynuowaniu kontroli, przez co kontrola powinna była się zakończyć najpóźniej w dniu 19.11.2019 r.
W ocenie NSA zarzuty dotyczące obydwu tych spornych kwestii nie są zasadne.
Odnosząc się najpierw do pierwszej z nich, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut kwestionujący pogląd Sądu pierwszej instancji, że zgodne z prawem było przeprowadzone przez kontrolowane organy postępowanie administracyjne, w tym ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżąca zarzucając, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne w zakresie braku jej wpływu na możliwość poddania się kontroli były niepełne, próbuje ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne. To przedsiębiorca jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym określone w art. 92b ust. 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tym przepisie spoczywa bowiem każdorazowo na przedsiębiorcy, który musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie, tzn. przedsiębiorca musi podać konkretne okoliczności, a okoliczności te muszą być wsparte dowodami.
W niniejszej sprawie nie ma racji skarżąca kasacyjnie zarzucając, że nieprawidłowo ustalono, że w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż nie miała ona wpływu na powstałe naruszenia, bo mogła być reprezentowana tylko przez powołanego prokurenta samoistnego, a jego stan zdrowia uniemożliwiał udział w czynnościach kontrolnych, które miał przeprowadzić organ. Przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., nie da się bowiem wykazać jedynie poprzez powołanie się na standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez przedsiębiorcę. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, który podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których nie był w stanie przewidzieć doświadczony i profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności.
Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zostały spełnione. Z odpowiedzialności na wskazany delikt administracyjny nie może zwolnić skarżącej argumentacja dotycząca panującej w jej przedsiębiorstwie praktyki, że jedynie prokurent samoistny może reprezentować spółkę w trakcie kontroli. Wyjaśnienia skarżącej, że "tylko prokurent posiada wyłączną wiedzę na temat jej bieżącej działalności" i z tego powodu nikt inny nie może reprezentować spółki (s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej), świadczą o wadliwym zarządzaniu prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą nie może twierdzić, że nikt poza prokurentem samoistnym nie może jej reprezentować, zwłaszcza że z KRS wynikało, że uprawnionym do jej reprezentowania był również członek zarządu. Sprawą przedsiębiorcy jest bowiem wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą umożliwiać nieprzerwane prowadzenie zarejestrowanej działalności i prawidłowo realizować obowiązki ciążące na podmiocie gospodarczym. Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary nie można uznać samego przeświadczenia skarżącej, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację pracy ogólnie wymaganą, umożliwiającą przestrzeganie przepisów, a zaistniałe naruszenia należy przypisać jedynie okolicznościom, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków wynikających z ustawy. Kara ta jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Sam fakt wynikającej ze stanu zdrowia czasowej nieobecności samoistnego prokurenta spółki nie zwalnia tej spółki jako przedsiębiorcy z obowiązku poddania się planowanej kontroli. Skarżąca spółka jest spółką prawa handlowego, a więc profesjonalnym podmiotem gospodarczym, zobowiązanym do posiadania określonego zaplecza organizacyjno-prawnego. Miała zatem obowiązek tak zorganizować pracę w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie, aby kontrola mogła się odbyć w określonym terminie, zwłaszcza że organ przesuwał termin planowanej kontroli zgodnie z wnioskiem spółki i informował ją o kolejnych terminach z wyprzedzeniem. Stwierdzone przez organ w niniejszej sprawie naruszenie prawa polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli, świadczy o braku należytej staranności wymaganej od przedsiębiorców w zakresie prowadzonej działalności, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze zasadnie zatem uznano w niniejszej sprawie, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 92b u.t.d.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są także zasadne zarzuty dotyczące drugiej ze spornych w tej sprawie kwestii, tj. zarzuty błędnej wykładni art. 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 11 u.p.p.
W niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 55 ust. 1 u.p.p. i ust. 3. Przepisy te przewidują, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców 12 dni roboczych, zaś przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, które doręcza się przedsiębiorcy, przy czym przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać tego terminu. Wskazane w art. 55 ust. 1 u.p.p. ograniczenie czasowe kontroli dotyczy tego samego organu kontroli i jednego roku kalendarzowego, a więc okresu od 1 stycznia do 31 grudnia. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że rozpoczęta w skarżącej spółce kontrola w okresie po doręczeniu spółce postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r., mogła być kontynuowana przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w maksymalnie 11 dniach roboczych, przy czym wszystkie czynności kontrolne winny zostać zakończone przez organ kontroli w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Te zasady w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie zostały naruszone, bowiem na skutek uniemożliwienia przez skarżącą przeprowadzenia kontroli, organ jedynie rozpoczął kontrolę w dniu 23 września 2019 r. (nie przeprowadzając żadnych czynności kontrolnych z powodu złożenia sprzeciwu), a zatem wykorzystał zaledwie jeden dzień z przysługujących mu 12 dni.
Nie doszło także do zarzucanego naruszenia art. 59 ust. 11 u.p.p. w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 u.p.p. Art. 59 ust. 11 u.p.p. przewiduje, że organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika zatem bezwzględny obowiązek niezwłocznego kontynuowania czynności kontrolnych we wskazanych tam terminach, lecz prawo organu do kontynuowania czynności kontrolnych w tych terminach, a tym samym brak możliwości kontynuowania tych czynności wcześniej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r., utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydane po rozpoznaniu zażalenia, zostało spółce doręczone w dniu 4 listopada 2019 r. Dopiero zatem od tego dnia Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego mógł kontynuować czynności kontrolne wobec spółki. Z akt sprawy wynika, że zrobił to bez zbędnej zwłoki. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 29 listopada 2019 r. wynika bowiem, że informację potwierdzającą otrzymanie przez spółkę postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego otrzymał w dniu 27 listopada 2019 r. Po uzyskaniu tej informacji niezwłocznie, tj. w dniu 29 listopada 2019 r. podjęto czynności w celu ustalenia miejsca i czasu kontynuowania kontroli. Należy podkreślić, że w stanie faktycznym sprawy finalnie do przeprowadzenia kontroli w spółce w ogóle nie doszło, bowiem pomimo kilkukrotnie wyznaczanego przez organ terminu, żaden reprezentant spółki się nie stawił.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed NSA oraz sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).