II GSK 2786/24

II GSK 2786/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Ol 516/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-09-19
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a par. 1 i par. 2, art. 189f par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 516/24 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej w Kętrzynie z dnia 7 maja 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej w Kętrzynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 516/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej z 7 maja 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Komendanta Placówki Straży Granicznej w Grzechotkach z 11 marca 2024 r. nałożono na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie A. Sp. z o.o. – M. S. karę w wysokości 200 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.
Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 7 maja 2024 r. Komendant Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Grzechotkach z 11 marca 2024 r.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie wykazał, aby nie miał wpływu na powstałe naruszenie ani nie udowodnił, że nastąpiło ono wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Nie można bowiem przyjąć, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego stanowi nie dające się przewidzieć wyjątkowe sytuacje i zdarzenia.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, Sąd stwierdził, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawach z zakresu kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej: u.t.d.) ze względu na treść art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz art. 189a § 2 k.p.a.
II
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:
1.1.1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział I\/a), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
1.1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 200 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
1.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2.1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
2.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 200 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
3.1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21).
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zarówno skarżący jak i organ oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Mając na uwadze podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, które stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego kwestionują prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wywodzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli wydanej w sprawie decyzji, w której dopuszczono się pominięcia przepisów powołanego Działu IVa k.p.a. w związku z nałożeniem na niego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżący stoi na stanowisku, że w sprawie, poza rozważeniem możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., powinna zostać również rozważona możliwość zastosowania instytucji przewidzianych w przepisach art. 189a § 1 i 2 oraz art. 189f § 1 k.p.a., zaś ich niezastosowanie doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania do władzy publicznej. Tak sformułowane zarzuty należy uznać za niezasadne.
Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii wynikającej z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. możliwości zastosowania uregulowań Działu IVa k.p.a., a w szczególności art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 k.p.a. do kar nakładanych na podstawie u.t.d., wyjaśnienia wymaga, że zakres stosowania przepisów Działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, zaś § 2, że przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w odrębnych przepisach zagadnień wymienionych § 2 oznacza, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach Działu IVa. Jeżeli zatem zakres normowania w przepisach odrębnych zagadnienia prawnego określonego w § 2 jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie jest zasadny pogląd skarżącego o zasadności zastosowania art.189a § 2 pkt 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie może być uwzględniony zarzut naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone w art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji określonych w powołanych przez stronę przepisach Działu IVa k.p.a.
Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Skoro z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to znaczy, że stanowi on przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., regulując zagadnienia, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Jego konsekwencją jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.
Zastosowanie art. 92c u.t.d. ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Ponownie podkreślić należy, że dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne jest to, aby zagadnienie uregulowane w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych, a nie jest istotne to, że zakres normowania tego zagadnienia w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny (por. m.in. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1090/21 oraz wyrok NSA z 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/24). Art. 189f k.p.a. nie miał zatem w niniejszej sprawie zastosowania.
Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznały, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skarżący nie wskazał bowiem okoliczności, które pozwoliłyby na jego zastosowanie. Brak aktualnych badań technicznych pojazdu jest sytuacją, na którą skarżący - jako zarządzający transportem - miał realny wpływ i mógł jej uniknąć. Wobec tego organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy oraz argumentację skarżącego stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sąd pierwszej instancji w zakresie wynikającym z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w szczególności brak było podstaw do stwierdzenia, aby Sąd pierwszej instancji przeprowadził niepełną kontrolę legalności wydanej w sprawie decyzji.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).