II GSK 1750/21

II GSK 1750/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2068/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-01
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 22 lit. d, art. 7d ust. 4 i 5, art. 7f ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2068/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2068/20 oddalił złożoną przez R.S. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r.,
nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] o stwierdzeniu utraty przez R.S. dobrej reputacji. W wyroku tym,
z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej GITD) prawidłowo zastosował przepisy stanowiące podstawę decyzji, w postaci art. 138 § 1
pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), art. 4 pkt 22 lit. d, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140), zwanej dalej u.t.d. oraz
art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i załącznika nr IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 300, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1071/2009, a także załącznika I (w zakresie grupy 2 nr 9 i 10) rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE Seria L z 2016 r.
Nr 74, poz. 8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2016/403. Skarżący wypełnił wszystkie wymogi przewoźnika zasługującego na stwierdzenie utraty dobrej reputacji. W motywach wyroku stwierdzono, że zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. d u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego obejmują m.in. obowiązki i warunki wynikające z rozporządzenia nr 1071/2009. W myśl art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1071/2009, przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, muszą spełniać m.in. wymóg cieszenia się dobrą reputacją. Przy czym to państwa członkowskie, zgodnie
z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 określają warunki, które taki przedsiębiorca musi spełniać aby zapewnić wymóg dobrej reputacji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009, w przypadku gdy na przedsiębiorcę w jednym lub w kilku państwach członkowskich nałożono sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego,
w odpowiedni i terminowy sposób przeprowadza i kończy postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę na miejscu w lokalach danego przedsiębiorcy. Obok najpoważniejszych naruszeń, art. 6 ust. 2a rozporządzenia
nr 1075/2009 wprowadził szereg naruszeń poważnych i bardzo poważnych, o jakich mowa w załączniku I rozporządzenia nr 2016/403. Prawidłowo ustalono w sprawie, że skarżący dopuścił się naruszeń prawa skutkujących orzeczeniem wobec niego dobrej reputacji, bowiem stosownymi decyzjami nałożono na niego karę pieniężną za naruszenie wymienione, odpowiednio, w grupie 2 pod nr 9 i w grupie 2 pod nr 10, w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, a nadto w lp. 6.1.3, 6.2.1 oraz 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., które polegały, odpowiednio, na: a) korzystaniu z nielegalnego urządzenia, które może zmienić zapisy tachografu (naruszenie najpoważniejsze) oraz b) fałszowaniu, ukrywaniu, likwidowaniu i niszczeniu danych zarejestrowanych na wykreskówkach lub przechowywanych i wczytanych z tachografu lub karty kierowcy (naruszenia poważne). Wzięto pod uwagę decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] nakładającą karę za jedno najpoważniejsze naruszenie oraz dwa bardzo poważne naruszenia w transporcie drogowym i decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego
z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] nakładającą karę za jedno najpoważniejsze naruszenie przepisów transportu drogowego. Obie decyzje były wykonalne. Dane Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (zwanego dalej KREPTD) wskazywały nadto na kolejne naruszenia skarżącego, za które wymierzono trzy inne sankcje z tytułu naruszeń bardzo poważnych, wynikające z decyzji Mazowieckiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]października 2019 r. i Czeskiego Organu Moravskoslezsko Kraju z dnia [...]września 2019 r. Naruszenia, jakich dopuścił się skarżący stanowiły naruszenia najpoważniejsze i bardzo poważne; polegały one na podłączaniu do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu służącego do podrabiania lub przerabiania zapisów rejestrowanych przez tachograf, a także korzystaniu z tego urządzenia lub przedmiotu, a nadto braku ważnego świadectwa kierowcy międzynarodowego przewozu rzeczy. Naruszenia te są wyjątkowo istotne w transporcie drogowym bowiem mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie zaszły żadne z podstaw uwolnienia od utraty dobrej reputacji, określone art. 7d ust. 4 pkt 1-4 u.t.d. (liczba naruszeń, możliwości poprawy sytuacji
w przedsiębiorstwie, interes społeczny w kontynuacji działalności, opinia organizacji zrzeszającej przewoźników). Ilość naruszeń (dwa najpoważniejsze i pięć bardzo poważnych) w stosunku do liczby kierowców wykonujących w przedsiębiorstwie skarżącego przewozy (30 kierowców w okresie od lipca do września 2019 r., wykonujących średnio miesięcznie 220 operacji transportowych) nie mogła być uznana za nieznaczną i przywrócić dobrej reputacji. Skarżący posiadał 30 pojazdów zgłoszonych do wspólnotowej licencji w trybie art. 7a u.t.d. Prawidłowo w ocenie Sądu I instancji, ustalił organ, iż nie zaszła możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym w zakresie dyscypliny pracy. Skarżący nie wykazał się bowiem żadnymi działaniami, które realnie przekładałyby się na uchronienie od popełnianych przez kierowców deliktów.
W szczególności nie podjął decyzji o rozwiązaniu stosunków zatrudnienia i niezatrudnianiu osób dopuszczających się naruszeń. Samo zaświadczenie o przeszkoleniu kierowców
z zakresu przepisów prawa i skierowana do nich informacja o możliwości konsekwencji pracowniczych w przypadku naruszeń w przyszłości, a także wprowadzenie wyrywkowego przeglądania dokumentacji czasu pracy (przy pomocy GPS) i zamiar podjęcia współpracy z podmiotem zewnętrznym w tym zakresie, nie są dostatecznie skutecznymi instrumentami dyscyplinowania. Także kryterium interesu społecznego nie zostało spełnione; jak wynika z informacji uzyskanej z właściwego powiatowego urzędu pracy stopa bezrobocia na październik 2019 r. wynosiła 4,5%, a rejestrze bezrobotnych figurowało 42 osoby z uprawnieniami kierowcy samochodów ciężarowych i 3 osoby
z uprawnieniami kierowców ciągników siodłowych. Zawód kierowcy ma status zawodu deficytowego, liczba ofert przekracza liczbę takich bezrobotnych i w ocenie organu zatrudnienia zawieszenie zezwolenia podmiotowi zatrudniającego kierowców nie spowoduje znaczącego wzrostu poziomu bezrobocia na lokalnym rynku pracy; ewentualne osoby poszukujące pracy w tym zawodzie nie powinny mieć trudności
w odzyskaniu zatrudnienia. Waga naruszeń (najpoważniejsze i bardzo poważne), liczba naruszeń (5) oraz krótki czas, jaki dzielił poszczególne naruszenia (np. 8 maja 2019 r., 21 czerwca 2019 r.) wskazuje, że nie okazał się sprawy system zapobiegania kolejnym naruszeniom stosowany w przedsiębiorstwie. Skarżący nie był członkiem żadnej organizacji zrzeszającej przewoźników więc zasadnie organ zaniechał zabiegania o opinię z art. 7d ust. 4 pkt 4 u.t.d.
Z wyrokiem nie zgodził się R.S. składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i co za tym idzie pominięcie oraz niewystarczające odniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i w jego uzasadnieniu, do podniesionego zarzutu skargi, obejmującego naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania
w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co skutkowało mechanicznym podzieleniem
w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń faktycznych powziętych przez organ, jak i niemożnością pełnego odtworzenia procesu myślowego sądu meriti prowadzącego do wydania wyroku oddalającego skargę;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, mimo że poczynione w ramach postępowania ustalenia faktyczne oparte były o dowolne wnioskowanie organu i wynikały tylko
z wybiórczo zebranego materiału dowodowego, bez uwzględnienia, iż skarżący wykonuje swoją działalność w zakresie transportu drogowego od 15 lat i cieszy się dobrą renomą na tle liczby operacji transportowych wykonanych przez jego przedsiębiorstwo w krytycznym okresie, zaś interes społeczny, zwłaszcza w ujęciu utrzymania stabilności zatrudnienia
w regionie wymaga kontynuowania przez niego działalności;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i co za tym idzie przez niedostrzeżenie, że postępowanie administracyjne obu instancji nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji publicznej oraz że charakteryzowało się nieproporcjonalnością pomiędzy dobranym środkiem reakcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącego a rzeczywistym stanem rzeczy, przejawiającym się w incydentalnym tylko charakterze ujawnionych naruszeń na tle całej 15-letniej działalności, co w nieuprawniony sposób dorowadziło do oddalenia skargi na decyzję;
d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy występujące w sprawie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z uwagi na swój charakter, miały istotny wpływ na treść decyzji organu, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, a także
2) naruszenie prawa materialnego w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7d ust. 4 i 5 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją do skali ujawnionych naruszeń, w sytuacji gdy: liczba tych uchybień pozostaje nieznaczna w stosunku do wykonanych operacji transportowych
i liczby zatrudnionego personelu, istnieje realna możliwość poprawy sytuacji w zakładzie pracy pod kątem przestrzegania dyscypliny pracy i należytego realizowania obowiązków związanych z transportem, a także istnieje oczywisty interes społeczny w kontynuowaniu działalności gospodarczej, w szczególności przy uwzględnieniu możliwego wzrostu bezrobocia w regionie wobec realnego spadku operacji transportowych na rynku wywołanych epidemią Covid-19 i związanymi z tym restrykcjami epidemicznymi;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia nr 1071/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i co za tym idzie, przez podzielenie oceny, że wobec skarżącego zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie utraty dobrej reputacji, podczas gdy zebrany materiał dowody wskazuje na nieznaczną tylko liczbę uchybień w stosunku do rzeczywiście wykonanych operacji transportowych i liczby zatrudnionego personelu oraz na realną możliwość poprawy sytuacji w zakładzie pracy pod kątem przestrzegania dyscypliny pracy i należnego realizowania obowiązków związanych z transportem drogowym, co w nieuzasadniony sposób doprowadziło do oddalenia skargi.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że skali naruszeń, jakie mu zarzucono nie można było uznać za znaczną, uwzględniając liczbę kierowców, liczbę wszystkich operacji transportowych, oraz okres prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2016 r. zlecił pracownikowi administracyjnemu wyrywkową kontrolę przestrzegania przepisów przez kierowców. Naruszenia dotyczyły nieznacznej liczby kierowców. Pouczenia pracownicze okazały się – w jego przekonaniu – skutecznym środkiem zapobiegania naruszeniom na przyszłość. Rynek pracy odczuje następstwa ewentualnych zwolnień kierowców, zwłaszcza, że rynek usług transportowych w okresie epidemii i tak spowodował spadek liczby zleceń, zwłaszcza na terenie Niemiec i Francji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł
o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów
postępowania, w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i co za tym idzie pominięcie oraz niewystarczające odniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i w jego uzasadnieniu, do podniesionego zarzutu skargi, obejmującego naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co skutkowało mechanicznym podzieleniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń faktycznych powziętych przez organ, jak i niemożnością pełnego odtworzenia procesu myślowego sądu meriti prowadzącego do wydania wyroku oddalającego skargę. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien zatem zmierzać do wykazania, że Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy determinowane skargą. Tego żadne twierdzenia skargi kasacyjnej nie wykazują. Z kolei powiązanie tego naruszenia z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. musiałoby zmierzać do określenia, jaki element uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie odpowiadał wymogom prawa, względnie jakiego zabrakło; w ramach tego zarzutu, braki uzasadnienia mają dotyczyć zakresu poczynionych przez organ ustaleń, jakich od niego wymagały regulacje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ta część zarzutu również nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Jak wynika z tekstu uzasadnienia wyroku I instancji, zawiera on wszystkie te elementy. Co więcej, zawiera również spójną ocenę prawidłowości działania organu w zakresie wywiązania się z obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I instancji uwzględnił przy formułowaniu swojej oceny zarzuty skargi odnoszące się m.in. do art. 77 i art. 80 k.p.a. (s. 5 uzasadnienia),
a następnie wskazał, z jakich powodów ich naruszenia nie można było zarzucić organowi. W szczególności wskazano, że ustalenia faktyczne co do popełnionych deliktów poczyniono na podstawie stosownych decyzji o wymierzeniu skarżącemu kar i danych Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego o ukaraniu; natomiast fakty obejmujące brak podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona (z art. 77d ust. 5 pkt 2 u.t.d.) przyjęto w oparciu
o dowody w postaci informacji z powiatowego urzędu pracy, informacji o zatrudnieniu, liczbie naruszeń oraz liczbie wykonywanych operacji drogowych, a także wadze poszczególnych naruszeń (w skali od naruszeń najpoważniejszych do bardzo poważnych), co stwierdzono w postaci dokumentów urzędowych (decyzji i wpisów do Rejestru). Zarzuty skargi kasacyjnej jedynie w ogólny sposób stwierdzają, że Sąd
I instancji przyjął stan faktyczny sprawy za ustaleniami organów, ale nie konkretyzują już jaki dowód (lub dowody) organ pominął, który nieprawidłowo zinterpretował (i na czym ten błąd miałby polegać), ani też którego środka dowodowego organ nie uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest umocowany do poszukiwania podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej poza wyraźnymi granicami zarzutów kasacyjnych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, mimo że poczynione w ramach postępowania ustalenia faktyczne oparte były o dowolne wnioskowanie organu i wynikały tylko z wybiórczo zebranego materiału dowodowego, bez uwzględnienia, iż skarżący wykonuje swoją działalność w zakresie transportu drogowego od 15 lat i cieszy się dobrą renomą na tle liczby operacji transportowych wykonanych przez jego przedsiębiorstwo w krytycznym okresie, zaś interes społeczny, zwłaszcza w ujęciu utrzymania stabilności zatrudnienia w regionie wymaga kontynuowania przez niego działalności. Zarzut ten stanowi pewną modyfikację zarzutu poprzedniego. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (objętych art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim orzekający organ przyjął na podstawie materiału dowodowego, iż nie zachodzą podstawy odstąpienia od stwierdzenia utraty reputacji związane z: a) 15-letnim wykonywaniem działalności przez skarżącego, b) z jego dobrą renomą "w krytycznym okresie" oraz c) koniecznością kontynuacji działalności w celu utrzymania stabilności zatrudnienia. Tak sformułowany zarzut jest nieuprawniony. Sąd I instancji jednoznacznie i trafnie ocenił, że fakty ilustrujące brak podstaw do odstąpienia od stwierdzenia utraty dobrej reputacji, nie wystąpiły, co prawidłowo wcześniej ustalił orzekający organ. Długi, 15-letni staż w wykonywaniu działalności gospodarczej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł mieć decydującego znaczenia (choć formalnie mieścił się w wyliczeniu przesłanek skoro w art. 7d ust. 4 zd. wstępne u.t.d. posłużono się wyrażeniem "w szczególności"), bowiem wykazane przez organ okoliczności faktyczne, a zwłaszcza waga naruszeń prawa, liczba tych naruszeń, częstotliwość i stopień płynących z nich zagrożeń dla bezpieczeństwa
w ruchy drogowym, nie pozwalały na uznanie samego stażu za podstawę "proporcjonalności reakcji" usprawiedliwiającej wydanie decyzji o nienaruszalności reputacji z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. Kolejne stwierdzenie skargi kasacyjnej o "dobrej renomie w stanie krytycznym" nie wnosi niczego poza zaprzeczeniem podstawy do wydania niekorzystnej decyzji, a zatem wymyka się kontroli. Wreszcie Sąd I instancji przekonująco odniósł się do sygnalizowanej w skardze konieczności kontynuacji działalności w celu utrzymania zatrudnienia. W tym celu trafnie oceniono, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ (obejmujące uzyskanie z organu zatrudnienia informacji o sytuacji na rynku pracy osób wykonujących zawód kierowcy), wskazywało na brak podstaw odstąpienia od stwierdzenia utraty dobrej renomy, na tle przesłanki interesu społecznego kontynuacji działalności z art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. Uznanie zawodu kierowcy samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych za zawód deficytowy przez właściwą władzę oraz ocena organu zatrudnienia o niezagrożonym poziomie bezrobocia (a już na pewno w niezagrożonym w stopniu znaczącym, jak wymaga tego art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d.) z uwagi na wielość ofert pracy adresowanych do kierowców, stanowiła dostateczną podstawę aby nie dopatrywać się interesu społecznego w ujęciu art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. Skarżący nie powołał się w toku postępowania przed organem, ani przed sądami obu instancji na żaden dowód, który mógłby obalić dane urzędowe co do skutków pojawienia się nowych bezrobotnych z kwalifikacjami kierowców.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania
w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i co za tym idzie przez niedostrzeżenie, że postępowanie administracyjne obu instancji nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji publicznej oraz że charakteryzowało się nieproporcjonalnością pomiędzy dobranym środkiem reakcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącego a rzeczywistym stanem rzeczy, przejawiającym się w incydentalnym tylko charakterze ujawnionych naruszeń na tle całej 15-letniej działalności, co w nieuprawniony sposób dorowadziło do oddalenia skargi na decyzję. Jak wynika z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym, stanie faktycznym i prawnym (§ 2). W ocenie skarżącego, naruszenie art. 8 k.p.a. ze strony orzekającego organu polegało na uchybieniu tej regulacji w części odnoszącej się do "proporcjonalności", bowiem zastosowanie instytucji stwierdzenia utraty reputacji skarżący poczytuje jako zbyt dotkliwą reakcję organu na – niekwestionowane przez skarżącego – naruszenia prawa, przy czym podstawy uzasadniającej zwolnienie od stwierdzenia utraty reputacji upatruje w długości "15-letniej działalności" w ramach aktywności gospodarczej na rynku transportowym. Już w ramach wcześniejszego zarzutu podkreślano, że takie naruszenie powinno być formułowane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, (w szczególności art. 7d ust. 4 u.t.d., zawierającego listę podstaw wyznaczających granice proporcjonalności naruszeń do sankcji, jaką jest stwierdzenie utraty reputacji). Naruszenia prawa materialnego zarzut ten jednak nie zawiera. Samoistnie zaś przywołany art. 8 k.p.a. nie stanowił dostatecznej podstawy do stwierdzenia jego naruszenia. Organ, jak wynika m.in. z obszernego uzasadnienia decyzji obu instancji, podjął wszelkie kroki niezbędne do wykazania, jakimi motywami kierował się przy orzekaniu, jakie wartości ważył i którym udzielił pierwszeństwa wskutek określonych wyników wykładni prawa materialnego, a tym samym spełnił standardy przekonywania obywatela płynące z art. 8 k.p.a. Trafnie zatem Sąd I instancji, badając naruszenie art. 8 k.p.a. ze strony organu (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie dopatrzył się go.
Jako oczywiście nieuzasadniony musiał być potraktowany zarzut ograniczający się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy występujące w sprawie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego,
z uwagi na swój charakter, miały istotny wpływ na treść decyzji organu, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Już sam skarżący dostrzegł w tekście skargi kasacyjnej, że to naruszenia innych niż art. 151 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania sądowego musi stanowić podstawę konkluzji, że art. 151 p.p.s.a. nie podlegał zastosowaniu, gdyż zaskarżona decyzja wymagała eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest jedynie formalnym przepisem; normuje brzmienie rozstrzygnięcia sądu w wypadku,
w którym nie uwzględnia skargi. To zaś, czy zachodziły podstawy jej uwzględnienia musi wynikać z innych przepisów prawa, których już ten zarzut nie obejmował.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7d ust. 4 i 5 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją do skali ujawnionych naruszeń, w sytuacji gdy: liczba tych uchybień pozostaje nieznaczna w stosunku do wykonanych operacji transportowych
i liczby zatrudnionego personelu, istnieje realna możliwość poprawy sytuacji w zakładzie pracy pod kątem przestrzegania dyscypliny pracy i należytego realizowania obowiązków związanych z transportem, a także istnieje oczywisty interes społeczny w kontynuowaniu działalności gospodarczej, w szczególności przy uwzględnieniu możliwego wzrostu bezrobocia w regionie wobec realnego spadku operacji transportowych na rynku wywołanych epidemią Covid-19 i związanymi z tym restrykcjami epidemicznymi. Konstrukcja prawna instytucji utraty dobrej reputacji ma swym założeniu chronić bezpieczeństwo ruchu drogowego w sferze gospodarczej związanej ze stałym, zawodowym wykonywaniem zadań przewoźnika drogowego (art. 3 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1071/2009). Bazą aksjologiczną dla wprowadzenia regulacji o sankcji utraty dobrej reputacji na rynku przewozów drogowych, zawartych w art. 4 pkt 22, art. 7d, art. 7c u.t.d. oraz art. 3 ust. 1 lit. b, art. 6 i załącznika IV do rozporządzenia nr 1071/2009 oraz załączników I i II do rozporządzenia nr 2016/403, jest zapewnienie prawnych gwarancji bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Regulacje te za pomocą nakazów w sferze techniki i organizacji przewozu oraz towarzyszących ich naruszeniom sankcji, tworzą gwarancje bezpiecznego prowadzenia pojazdów przez kierowców. Ustawodawca nakazuje właściwym organom wszczęcie postępowania w sprawie spełnienia wymogu dobrej reputacji wówczas, gdy wobec przewoźnika wydano wykonalną decyzję wymierzającą karę za naruszenia z zał. nr 3 lub 4 u.t.d. lub załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403. Gdy liczba, charakter oraz realia działalności przewoźnika potwierdzą w toku postępowania, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji (co prowadzi do zawieszenia zezwolenia i koniecznością stosowania środka rehabilitacyjnego; art. 7d ust. 7 i art. 7c u.t.d.) okaże się "proporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia" (w rozumieniu art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.) - wydawana jest decyzja o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji. Organ nie dysponuje zupełną swobodą w kwalifikowaniu naruszeń jako zwalniających ze skutków związanych z utratą dobrej reputacji (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 905/24, CBOSA). Przepisy art. 7f ust. 4 pkt 1 u.t.d., jakkolwiek posługując się wyliczeniem przykładowym ("przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji organ ... bierze pod uwagę w szczególności: ..."), to wskazują jednak na takie kryteria jak: a) stosunek liczby stwierdzonych naruszeń do liczby kierowców oraz skali prowadzonych operacji transportowych, b) istnienie możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewodu,
c) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę,
w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie, d) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że w sprawie nie zaszła żadna z określonych
w art. 7d ust. 4 u.t.d. podstaw uwolnienia się skarżącego od skutku stwierdzenia utraty dobrej reputacji, a częstotliwość popełnianych naruszeń, ich waga, oraz relacje organizacyjne panujące w przedsiębiorstwie, a także skutki socjalne zastosowania art. 7d ust. 5 pkt 2 u.t.d. wskazywały, iż stwierdzenie utraty dobrej reputacji spełnia wymogi proporcjonalnej reakcji na popełnione, pozostające poza sporem, naruszenia. Skarżący dopuścił się szeregu naruszeń prawa w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Wydane w stosunku do niego wykonalne decyzje Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], a nadto wpisy widniejące w KREPTD wskazują, że został ukarany za naruszenia wymienione, odpowiednio, w grupie 2 pod nr 9 i w grupie 2 pod nr 10, w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, a nadto w lp. 6.1.3, 6.2.1 oraz 3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., polegające, odpowiednio, na korzystaniu
z nielegalnego urządzenia, które może zmienić zapisy tachografu (naruszenie najpoważniejsze) oraz fałszowaniu, ukrywaniu, likwidowaniu i niszczeniu danych zarejestrowanych na wykreskówkach lub przechowywanych i wczytanych z tachografu lub karty kierowcy (naruszenia poważne). Dane Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego wskazywały nadto na kolejne naruszenia skarżącego, za które wymierzono inne trzy sankcje z tytułu naruszeń bardzo poważnych, wynikające z decyzji Mazowieckiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. i Czeskiego Organu Moravskoslezsko Kraju z dnia [...] września 2019 r. Naruszenia, jakich w tym wypadku dopuścił się skarżący stanowiły naruszenia najpoważniejsze i bardzo poważne; polegały one na podłączaniu do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu służącego do podrabiania lub przerabiania zapisów rejestrowanych przez tachograf, a także korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu oraz braku ważnego świadectwa kierowcy międzynarodowego przewozu rzeczy. Skarżący dopuścił się więc 5. naruszeń nieprzedawnionych, spośród których - uwzględniając gradację szkodliwości czynów wprowadzoną przez rozporządzenia
nr 1071/2009 i nr 2016/403 - dwa naruszenia to naruszenia najpoważniejsze, a trzy - bardzo poważne. Ustaleń tych skarżący nie kwestionował. Liczba oraz waga tych naruszeń w relacji do liczby zatrudnionych kierowców (30) oraz 220 operacji transportowych wykonywanych miesięcznie w przedsiębiorstwie, wskazuje na znaczny stopień zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nawet na traktowanie naruszeń jako zwykłego ryzyka związanego z działalnością transportową. Nie zachodziły zatem podstawy uwolnienia się od stwierdzenia utraty dobrej reputacji określone w art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. Za odstąpieniem od orzekania o utracie dobrej reputacji nie przemawiały też względy określone w art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. możliwości poprawy sytuacji
w przedsiębiorstwie, w tym w postaci działań polegających na wdrożeniu prawidłowej dyscypliny pracy lub procedur zapobiegających naruszeniom. W skardze kasacyjnej powołano się na zakres czynności jednego z pracowników administracyjnych, który
w 2016 r. został wyposażony w obowiązek wyrywkowej kontroli kierowców pod kątem czasu ich pracy. Podkreślenia wymaga, że relacjonowane decyzje o ukaraniu wydawano względem skarżącego w 2019 r., a więc nie były to, w tym zakresie, działania naprawcze. Samo zaś poinstruowanie pracowników o treści przepisów prawa oraz rozważanie zwolnień w wypadku podobnych naruszeń w przyszłości nie dowodzi aby taka aktywność przyczyniła się do uniknięcia podobnych naruszeń na przyszłość. Wytyki pracownicze, doraźne kontrole i szkolenia są zwykłymi działaniami zakładu pracy w realiach braku naruszeń godzących w sferę porządku publicznego (w ruchu lądowym). Nie mogą być utożsamiane z aktywnością, która uwalnia od skutków ponadprzeciętnej nieuprawnionej ingerencji w dobro, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 775/23, CBOSA). W sprawie nie zaszła, co trafnie ustalił organ i przyjął Sąd I instancji, przesłanka uwolnienia się od utraty dobrej reputacji
z art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. w postaci interesu społecznego, który ten akurat przepis nakazywał wiązać z wolą kontynuacji działalności (zachowaniem prawa do wykonywania zezwolenia) z powodów natury socjalnej, tj. z zapobieżeniem wzrostowi bezrobocia w skali lokalnej (miejscowości, gminy, regionu). W sprawie szczegółowo zbadano w organie zatrudnienia (powiatowym urzędzie pracy), iż w powiecie właściwym dla siedziby skarżącego, zawód kierowcy należy do zawodów deficytowych i kierowcy samochodów ciężarowych oraz ciągników siodłowych w wypadku poszukiwania pracy co do zasady spotykają się z ofertami zatrudnienia w następstwie publicznej usługi pośrednictwa pracy. Z informacji uzyskanej z powiatowego urzędu pracy wynikało, że stopa bezrobocia na październik 2019 r. wynosiła 4,5%, a rejestrze bezrobotnych figurowało 42 osoby
z uprawnieniami kierowcy samochodów ciężarowych i 3 osoby z uprawnieniami kierowców ciągników siodłowych. Trafnie zatem przyjęto, że nawet w wypadku rozwiązania stosunków zatrudnienia z powodu utraty dobrej reputacji, nie miałby miejsca "znaczący wzrost poziomu bezrobocia" w rozumieniu art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. Skarżący nie przynależy do żadnej organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych, stąd podstawa
z art. 7d ust. 4 pkt 4 u.t.d. nie podlegała zastosowaniu w sprawie. Prawidłowo zatem doszło do wydania decyzji opartej na art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., skoro nie wystąpiły podstawy wydania decyzji stwierdzającej, że reputacja pozostaje nienaruszona (art. 7 ust. 5pkt 2 u.t.d.).
Nie okazał się usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia
nr 1071/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i co za tym idzie, przez podzielenie oceny, że wobec skarżącego zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie utraty dobrej reputacji, podczas gdy zebrany materiał dowody wskazuje na nieznaczną tylko liczbę uchybień w stosunku do rzeczywiście wykonanych operacji transportowych i liczby zatrudnionego personelu oraz na realną możliwość poprawy sytuacji w zakładzie pracy pod kątem przestrzegania dyscypliny pracy
i należnego realizowania obowiązków związanych z transportem drogowym, co
w nieuzasadniony sposób doprowadziło do oddalenia skargi. Jak wynika z art. 6 ust. 2
lit. a akapit drugi rozporządzenia nr 1071/2009, w ramach postępowania ustala się, czy
w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję (zd. pierwsze). Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane (zd. drugie). Już oceniając poprzedni zarzut wykazano, z jakich względów orzekający w sprawie organ wykazał, iż naruszenia regulacji o przewozach transportowych nie usprawiedliwiały wydania decyzji o stwierdzeniu, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona. To bowiem przepisy art. 7d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 7d ust. 4 u.t.d. stanowią ramy, w jakich organ dokonuje badania, czy zachodzi określona w art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia nr 1071/2009 "proporcjonalność", a więc adekwatność sankcji
w postaci utraty dobrej reputacji w stosunku do wagi, liczby i realiów organizacyjnych oraz socjalnych towarzyszących wykrytym przez organ naruszeniom prawa, za jakie wymierzono już skarżącemu kary pieniężne w odrębnych postępowaniach. Wszystkie poczynione dotychczas na tym tle uwagi zachowują tu zwoją aktualność. Waga popełnionych naruszeń (2 najpoważniejsze i 3 bardzo poważne), częstość ich popełniania (nawet 2 w trakcie miesiąca), brak ryzyka wpływu ewentualnych zwolnień na znaczny wzrost bezrobocia wśród kierowców, a nadto brak skutecznych reakcji na naruszenia, jakich kierowcy dopuścili się dotychczas, nawet przy uwzględnieniu długiego stażu działalności oraz skali zatrudnienia kierowców (30 osób) i częstości operacji transportowych (220 miesięcznie) – wszystko to motywy, które przemawiające za tym, iż kary pieniężne okazały się w wypadku skarżącego środkiem niedostatecznym do eliminacji zagrożeń w ruchu drogowym wywoływanych przez pojazdy obsługujące przedsiębiorstwo skarżącego. Ergo, dodatkowa sankcja w postaci utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy, prezentuje się jako instrument proporcjonalny, z punktu widzenia swojej publicznoprawnej funkcji, jaką jest maksymalizacja gwarancji bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).