Pełny tekst orzeczenia II GSK 1655/22

II GSK 1655/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1178/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-02
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 104
art. 26 ust. 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 165b § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1178/21 w sprawie ze skargi T. Sp. komandytowo-akcyjna w T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 21 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od T. Sp. komandytowo-akcyjna w T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1178/21 uwzględnił wniesioną przez T. sp. k.a.
z siedzibą w T. (zwaną dalej Spółką T.) skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (zwanego dalej DIAS) z dnia 21 lipca 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr [...] nakładającą na Spółkę T. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niewykonanie obowiązku przewoźnika polegającego na zapewnieniu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne zasądzając od DIAS na rzecz spółki T. 2 217 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził, że decyzje II i I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w postaci art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej o.p.) w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 104, zwanej dalej u.s.m.). Przedmiotem postępowania było wymierzenie Spółce T. kary pieniężnej z tytułu niewykonania przez nią określonego w art. 10a ust. 1 u.s.m. obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem, co z mocy art. 22 ust. 2a u.s.m. rodziło obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Jak wynika z dopełnionych w trakcie kontroli ustaleń faktycznych Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, Spółka T. w dniu 29 stycznia 2019 r. przewoziła samochodem ciężarowym w miejscowości B. towar objęty obowiązkiem zgłaszania danych geolokalizacyjnych i od chwili rozpoczęcia przewozu na terytorium kraju (28 stycznia 2019 r.) nie włączono geolokalizatora, co spowodowało, że nie były odnotowywane aktualne dane geolokalizacyjne pojazdu. Kierujący zatem nie włączył lokalizatora zgodnie z art. 10b pkt 1 lit. b u.s.m., zaś w wypadku uznania, że przyczyną braku przekazu danych jest niesprawny lokalizator, nie zatrzymał się na najbliższym parkingu lub zatoce postojowej, jak wymagał tego art. 10c ust. 1 u.s.m. w celu przywrócenia sprawności systemu lokalizacji lub przeładunku towaru, zgodnie z art. 10c ust. 3 u.s.m. W okresie od 24 do 29 stycznia 2019 r. nie były odnotowywane wadliwości działania systemu Sent-geo, przewoźnik nie zgłaszał problemów w działaniu systemu, zaś zapasowy geolokalizator nr [...] rozpoczął przekaz danych dopiero 29 stycznia 2021 r. od godz. 930 z miejsca kontroli, czyli z MOP w B.. Nie włączono zatem lokalizatora podczas przekraczania granicy państwa ze Słowacją, w Chyżnym.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie znajdował odpowiednie zastosowanie art. 165b o.p., regulujący 6-miesięczny termin przedawnienia wszczęcia postępowania podatkowego liczony od dnia zakończenia kontroli podatkowej. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary wszczęto bowiem postanowieniem z dnia 25 września 2019 r., a kontrolę zakończono w dniu 29 stycznia 2019 r. Postępowanie wszczęto zatem po 8 miesiącach od daty zakończenia kontroli. Jak wywiódł Sąd I instancji, kontrola obejmująca weryfikację wskazań lokalizatora i systemu lokalizacji wynika z art. 13 ust. 2 u.s.m. Jeżeli jest dokonywana przez określonych w art. 13 ust. 4 u.s.m. funkcjonariuszy Służy Celno-Skarbowej stanowi, z mocy art. 2 ust. 1 pkt 16b ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1131, zwanej dalej ustawą o KAS), kontrolę określoną w dziale V, rozdziału 1 ustawy o KAS, zatytułowanego "Kontrola celno-skarbowa"; jest więc kontrolą celno-skarbową. Zatem zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, do takiej kontroli znajduje zastosowanie art. 165b o.p. w sposób odpowiedni. Skoro postępowanie w sprawie wymierzenia kary wszczęto (z dniem 25 września 2019 r.) po upływie 6-miesięcznego terminu liczonego od zakończenia kontroli z dnia 29 stycznia 2019 r., a więc po 29 lipca 2019 r., to nie mogło dojść do wymierzenia kary, zaś samo postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zarzucając w niej Sądowi I instancji naruszenie:
- przepisów prawa materialnego w postaci art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 u.s.m. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że upływ 6-miesięcznego terminu do wszczęcia postępowania w przedmiocie kary stanowi przeszkodę wszczęcia postępowania i ujemną przesłankę procesową nałożenia kary, co determinowało konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że na tle stosowania art. 165b § 1 o.p. w postępowaniu w sprawie wymierzania kar określonych w u.s.m. doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, stąd uzasadnionym może być podjęcie uchwały w trybie "art. 15 § 2 pkt 2" (powinno być: art. 15 § 1 pkt 2) p.p.s.a.
DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca T. sp. k.a. z siedzibą w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 u.s.m. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że upływ 6-miesięcznego terminu do wszczęcia postępowania w przedmiocie kary stanowi przeszkodę wszczęcia postępowania i ujemną przesłankę procesową nałożenia kary, co determinowało konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy określny w art. 165b § 1 o.p. termin 6-miesięczny tamujący możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego (liczony od dnia zakończenia kontroli, w takcie której wykryto naruszenie prawa stanowiące następnie przedmiot postępowania administracyjnego) znajduje odpowiednie zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji podatkowej w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. W ocenie Sądu I instancji kontrola przewozu towarów wrażliwych dokonywana na podstawie art. 13 ust. 2 u.s.e. jest odmianą kontroli celno-skarbowej z powodów podmiotowych, bowiem powierzono ją funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej, a więc z mocy art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS należy do niej odpowiednio stosować art. 165b o.p. Do zadań KAS, w skład której wchodzi Służba Celno-Skarbowa, włączono w art. 2 ust. 1 pkt 16b ustawy o KAS wykonywanie zadań wynikających z u.s.m.
Problem stosowania art. 165b § 1 o.p. do postępowań prowadzonych w sprawach kar pieniężnych nakładanych z tytułu naruszenia przepisów u.s.m. tylko przez pewien czas wywoływał wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualnie podstawowe znaczenie w tym względzie należy przypisać postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 1/23 (ONSAiWSA 2023 Nr 5, poz. 68), którym odmówiono podjęcia uchwały co do tego czy przepis art. 165b § 1 o.p. w zakresie, w jakim dotyczy terminu wszczęcia postępowania, znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 26 ust. 5 u.s.m. i art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy
o KAS. Jak wykazano w tym postanowieniu, stan rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie ustał, a ewentualna uchwała musiałaby mieć walor historyczny. Przyjęto, z czym Naczelny Sąd Administracyjny
w badanej sprawie się zgadza, że zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 165b § 1 o.p. nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie regulacji u.s.m. Ma on bowiem, zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej, a nie do kontroli realizacji obowiązków wynikających z przewozu towarów wrażliwych uregulowanych w u.s.m. Określony w art. 26 ust. 5 u.e.m. obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów o.p. do kar w tym wypadku wyraża się brakiem możliwości zastosowania wspomnianej regulacji o przedawnieniu wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Stabilne aktualnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z szeregu orzeczeń, w tym zwłaszcza: z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II GSK 885/21, z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1203/21, z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2179/21, z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 111/22, II GSK 100/22, II GSK 101/22, z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 497/22, II GSK 806/22, II GSK 865/22, II GSL 815/22, II GSK 266/22, II GSK 2186/21, z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1000/22 i II GSK 916/22, z dnia 23 stycznia 2024 r., II GSK 745/23 i II GSK 747/23, a także z dnia 12 sierpnia 2025 r., II GSK 143/22 (CBOSA). Czynności przewozowe nie stanowią przedmiotu kontroli podatkowej, a tym samym postępowanie administracyjne zmierzające do wymierzenia kary z tytułu naruszenia przepisów o przewozie nie jest prowadzone w sprawie podatkowej i nie dotyczą go obwarowania instytucją dawności właściwe dla procesu podatkowego, w tym art. 165b § 1 o.p. Tego rodzaju kontrola nie jest też kontrolą celno-skarbową w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, a przepisy art. 13-20a u.s.m. stanowią samodzielną, wyczerpującą regulację w zakresie postępowania kontrolnego w sprawach związanych z prawidłowością przewozów towarów wrażliwych. Sama zaś u.s.m. nie jest ustawą podatkową. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 16b i art. 62 ust. 5 pkt 1 ustawy o KAS odnoszące się do kontroli drogowej przewozów towarów wrażliwych określonych w u.s.m. mają walor porządkujący. Same zaś kary pieniężne są należnościami wymierzanymi w związku z popełnionymi delikatami administracyjnymi; w sprawach kończących się decyzjami o nałożeniu kary organy wykonują funkcję policyjną, wykrywając naruszenia prawa administracyjnego i wymierzając sankcje sprawom deliktów, nie zaś funkcję skarbową, obejmującą dbałość o wymagane prawem wpływy do budżetu państwa.
Nie mógł być też uwzględniony pogląd o potrzebie wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w związku z tym, że na tle stosowania art. 165b § 1 o.p. w postępowaniu w sprawie wymierzania kar określonych w u.s.m. doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skoro w dacie orzekania stan orzecznictwa nie uległ zmianie względem stanu z dnia wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w relacjonowanej już sprawie II GPS 1/23.
Skoro w zaskarżonym wyroku uchylono zaskarżone decyzje w sprawie nałożenia kary wyłącznie z powodu upływu terminu przesądzającego o dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania i pogląd ten okazał się nietrafny, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie obowiązany skontrolować prawidłowość zaskarżonej decyzji również z punktu widzenia przepisów prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).