II GSK 1636/24

II GSK 1636/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4440/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104, art. 107, art. 189f par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 3, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, art. 40d ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 7
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 115
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 16b i 16c, art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4440/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2023r., sygn. akt VI SA/Wa 4440/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO" ,"organ") z 18 maja 2023r., nr KOC/3071/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie szyldu z nazwą przedsiębiorstwa;
2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie szyldu z nazwą przedsiębiorstwa.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16a - 16 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] o treści "[...]" stanowi reklamę w myśl w/w przepisów;
2) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2022r., poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że pas drogowy stanowi przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu bez ograniczeń wysokości i głębokości tej przestrzeni, co łącznie skutkowało nałożeniem kary administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 4 kwietnia 2024r., sygn. akt II GSK 1506/23 i II GSK 1682/23 oraz 27 lutego 2025r., sygn. akt II GSK 1652/24 i 20 lutego 2025r., sygn. akt II GSK 1586/21 - wyroki NSA dostępne w Internecie.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 maja 2023r., w przedmiocie kary pieniężnej, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Inaczej przedstawia się kolejność rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej wówczas, gdy jej autor zarzuca naruszenie prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię. W takiej sytuacji, przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, czy też błędu w subsumcji prawa materialnego należy najpierw ocenić skuteczność zarzutu błędnej wykładni (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174). W orzecznictwie podnosi się również, że od kolejności rozpoznawania w pierwszym rzędzie zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym Sąd może odstąpić, jeżeli zarzuty procesowe i materialne wzajemnie się warunkują (zob. wyrok NSA z 10 września 2024r., II GSK 1814/21, LEX nr 3783195).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt II. ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że decyzją z 21 kwietnia 2022r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 1376, dalej: "u.d.p") oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach [...] przez umieszczenie w nim reklamy o określonej treści o powierzchni 9,35 m² bez zezwolenia zarządcy drogi, a także ustalił wysokość tej kary na 10 341,10 zł. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy (9,35 m²), liczby dni zajęcia pasa drogowego (30 dni) oraz 10-krotności opłaty za zajęcia pasa drogowego ustalonej w pkt 21c załącznika nr 3 do wskazanej uchwały Rady m.st. Warszawy. Stwierdził, że 17 lutego 2021r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę wspomnianego pasa drogowego [...], stwierdzając umieszczenie w nim przedmiotowej reklamy, co potwierdziły kolejne kontrole przeprowadzone [...], czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Prezydent m.st. Warszawy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r., poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023r., poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023r., poz. 1336, 1688 i 1890). Art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza również pojęcie reklamy jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oprócz tego wskazana ustawa określa pojęcie "tablicy reklamowej" przez którą należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Dalej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu zostało zdefiniowane "urządzenie reklamowe" przez które należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Osobno zostało dookreślone pojęcie "szyldu" jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego informującego o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
W ocenie autora skargi kasacyjnej jeśli tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...] o treści "[...]" jest szyldem, to automatycznie nie można jej kwalifikować jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Powołano się przy tym na projekt ustawy z 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm. druk nr 1525).
Wskazać należy, że ustawa z 24 kwietnia 2015r. wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samo pojęcie szyldu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Z kolei z projektu ustawy z 24 kwietnia 2015r. wynika, że dopuszczone zostaje wprowadzenie w gminach, w których zostały określone poprzez akt prawa miejscowego zasady dotyczące tablic i urządzeń reklamowych, opłaty od reklam. Następnie stwierdzono, że "obowiązek uiszczenia opłaty od reklam będzie ciążył odpowiednio na: właścicielu, użytkowniku wieczystym lub samoistnym posiadaczu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których znajduje się tablica lub urządzenie reklamowe, chyba że reklama nie jest widoczna z przestrzeni dostępnych publicznie lub stanowi szyld reklamowy. Uznano bowiem, że odmiennie należy potraktować niewielką informację o działalności gospodarczej prowadzonej na danym terenie i reklamę nie mającą żadnego związku z miejscem, w którym jest zlokalizowana. Kryteria uznania reklamy za szyld będą ustalane mocą uchwały rady gminy".
Na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu została podjęta uchwała nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 16 stycznia 2020r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Mazow. z 2020r,. poz. 1373), która następnie została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Nr WNP-I.4131.12.2020.RM Wojewody Mazowieckiego z 24 lutego 2020r. Skarga Miasta Stołecznego Warszawy oraz następnie skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego zostały oddalone (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020r., IV SA/Wa 899/20, LEX nr 3122023 oraz wyrok NSA z 21 września 2021r., II OSK 1005/21, LEX nr 3289529). Obecnie Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie podjęła kolejnej uchwały we wskazanym przedmiocie.
W niniejszej sprawie należy więc uznać, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie wprowadziła stosownej uchwały, na podstawie której można by było wykluczyć szyld z pojęcia reklamy, tablicy, czy urządzenia reklamowego. Wprowadzenie takiego wyłączenia ma charakter fakultatywny i zależy do właściwego organu samorządu terytorialnego. Ponadto szyldem ma być według wzmiankowanego projektu niewielką informacją o działalności gospodarczej prowadzonej na danym terenie. W niniejszej sprawie przedmiotowej tablicy reklamowej o powierzchni 9,35 m2 nie sposób uznać za "niewielką informację o działalności gospodarczej". Z uwagi na brak stosownego wyłączenia zarówno na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz z uwagi na brak stosownego aktu prawa miejscowego (tak jak w niniejszej sprawie) nawet szyld powinien zostać uznany odpowiednio albo za tablicę, albo za urządzenie reklamowe, skoro definicja pojęcia "szyld" zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stwierdza, że "należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe". Stąd należy również uznać szyld za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy jednak podkreślić, że tablica reklamowa jaka jest przedmiotem niniejszego postępowania nie może zostać uznana za szyld, z uwagi na jej rozmiary.
Zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji reklamy funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład sformułowanej w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się także, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Należy jednak podkreślić, że przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulację prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Interpretując tę definicję Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2749/15 NSA stwierdził, iż: reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2021r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, 24 kwietna 2012r., sygn. akt II GSK 410/11, 20 marca 2012r., sygn. akt II GSK 252/11, 21 października 2016r., sygn. akt II GSK 2321/14, 24 marca 2009r., sygn. akt II GSK 811/08, 18 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 71/08). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie również akceptuje powyższe stanowiska, przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść. Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Stąd podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż występująca w niniejszej sprawie tablica reklamowa jest szyldem, i stąd nie można jej kwalifikować jako reklamy, jest niezasadny. Przede wszystkim wynika to z faktu, że przedmiotowej tablicy reklamowej nie sposób uznać za szyld, a nawet gdyby tak było - zasady bowiem uznawania poszczególnych tablic i urządzeń za szyld określać ma bowiem uchwała organu odpowiedniego samorządu terytorialnego, to w niniejszej sprawie brak jest stosownej regulacji (aktu prawa miejscowego), która by takie wyłączenie przewidywała. Stąd w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Stąd zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt II. ppkt 1) petitum skargi w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego podlega oddaleniu, gdyż wykładnia dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.
Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego podniesiony w pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2022r., dotyczący interpretacji pojęcia "pas drogowy".
Na wstępie należy zaznaczyć, że zmiana definicji pasa drogowego, która nastąpiła na podstawie ustawy z 5 sierpnia 2022r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1768) nie ma w tym przypadku merytorycznego znaczenia. Zgodnie bowiem z projektem powołanej ustawy "uproszczenie definicji pasa drogowego w pkt 1 wynika z nowej definicji drogi, określonej w pkt 2, oraz z konieczności zastąpienia pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające", stąd jej sens znaczeniowy pozostaje niezmienny.
Wskazać jednakże należy, że do 9 września 2022r. obowiązywała definicja, zgodnie z którą pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Od 9 września 2022r. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, a więc chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną.
Na tle regulacji dotyczącej art. 40 u.d.p. w orzecznictwie przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2011r., sygn. akt II GSK 316/10, 29 listopada 2023r., II GSK 1020/20, LEX nr 3671764, W. Podhorecki, Ustawa o drogach publicznych. Orzecznictwo. Akty wykonawcze. Wzory dokumentów, wyd. 2, Warszawa 2013, s. 36; oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 86/19). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy więc wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2009r., II GSK 614/08, 4 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1803/12, 19 września 2023r., II GSK 625/20, LEX nr 3623239).
W stanie faktycznym sprawy, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności materiału zdjęciowego, przedmiotowa reklama znajduje się na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organów co do usytuowania nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośnika reklamowego.
Stąd przy wykładni pojęcia pasa drogowego w sprawie dotyczącej jego zajęcia, nie ma potrzeby analizowania funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane powyżej, możliwe jest dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią i nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z 16 stycznia 2024r., II GSK 705/23, LEX nr 3702435).
Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że również te zarzuty są niezasadne.
W niniejszej sprawie granice pasa drogowego zostały ustalone na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego przez geodetę uprawnionego i umiejscowieniem reklamy zaznaczonym kolorem czerwonym przez pracownika organu. Dodatkowo w sprawie znajduje się materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej.
W sprawie bezspornym było, że działanie Spółki polegało na umieszczeniu w tym pasie reklamy o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzono, że reklama należy do T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (następnie: C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.). Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie to nie spełniało przesłanek wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - nie było związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną drogi. Instalacja o charakterze marketingowym pozostaje bez związku z utrzymaniem odpowiedniego stanu pasa drogowego i tym samym w każdym przypadku, o ile mieści się w granicach pasa drogowego, wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji, dla sprawy kluczowym pozostawało ustalenie, czy faktycznie działanie Spółki miało miejsce w granicach pasa drogowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (wyrok NSA z 25 kwietnia 2023r., II GSK 829/20, LEX nr 3634008). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 19 września 2023r., II GSK 288/21, LEX nr 3623010) przyjmuje się, że wystarczającym dowodem przebiegu pasa drogowego jest mapa zasadnicza. Organ prawidłowo więc uznał za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021r., poz. 1990).
W niniejszej sprawie budynek, na którym umiejscowiona była tablica reklamowa przylega do pasa drogowego i stąd należy przyjąć, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie (inaczej obrysie lub froncie) tego budynku i wszystko co jest poza tą ścianą (obrysem lub frontem) budynku wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.
Na potrzeby niniejszej sprawy należy również podkreślić, że organ sporządził dokumentację fotograficzną, z której jasno wynika, że przedmiotowa tablica reklamowa odstaje od fasady budynku.
Mając na uwadze powyższe zasady, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać należy, że jak trafnie zauważył Sąd I instancji powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2023r., sygn. akt II GSK 515/22, usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom Spółki, pogląd ten ma zastosowanie w sprawie. Nie jest bowiem zasadne wyrażone w podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółki żądanie posługiwania się przez organy administracji "mapą do celów prawnych". Wobec tego, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy [...], to, jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. II GSK 515/22, wszystkie elementy wystające w stronę chodnika, położone na elewacji budynku, tym samym nadwieszone nad pasem drogowym, stanowią zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ przedstawił zarówno wydruk z mapy zasadniczej, jak i wyrys z mapy ewidencyjnej. Z obu tych dokumentów wynika, że granica działek o oznaczeniach: [...] oraz [...] biegnie wzdłuż elewacji budynku położonego przy [...] w W. Chociaż wydruk z mapy zasadniczej został przedstawiony w skali 1:500, a wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, niezasadne jest twierdzenie Spółki, że taka postać mapy dopuszcza możliwość błędu w granicach 50 centymetrów (idąc tym tokiem rozumowania – przy skali 1:1000 mapy ewidencyjnej byłby to margines błędu 100 centymetrów). Pojęcie mapy zasadniczej zdefiniowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1752 z późn. zm.), na gruncie art. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy rozumie się przez nie wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że skarżąca poprzez reklamę w pasie drogowym poprawiła widoczność swojej działalności, zachęcała klientów do skorzystania z lokalu gastronomicznego, bez ponoszenia kosztów na rzecz zarządcy drogi i kosztem przestrzeni pasa drogowego. Skarżąca miała przy tym wiedzę, że w wyniku kontroli przeprowadzonych [...] umieszczenie obiektu w tej konkretnej lokalizacji zostało zakwalifikowane przez zarządcę drogi jako zajęcie pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto poglądu Spółki, że mapa stanowi wyłącznie wizualizację przebiegu granicy działek i w żaden sposób nie odnosi się do faktu zajęcia pasa drogowego, bowiem na wydruku z mapy zasadniczej dołączonej do akt administracyjnych sprawy umiejscowienie reklamy zostało przez organ zaznaczone, a pomiary te nie były w toku postępowania kwestionowane przez stronę.
Ponadto konieczne jest wskazanie, że w sprawie o sygn. akt II GSK 68/08 w wyroku z 18 kwietnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę, w której wykonane i załączone do akt sprawy administracyjnej zdjęcia nie zostały opisane i nie było wskazane jaką reklamę, o jakich wymiarach, umieszczoną w jakim miejscu przedstawiały, jak również brak było dokumentu stwierdzającego wymiary tablic reklamowych, zaś w wyroku z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 1414/19 Sąd za niewystarczającą do celów dowodowych uznał dokumentację fotograficzną. W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 9 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1600/21 występowała natomiast nieregularna linia budynków, przez co ocena granic pasa drogowego była utrudniona.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu art. 184 sentencji.