II GSK 1624/25

II GSK 1624/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 161/25 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-04-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2 w zw. z art. 104 § 2, art. 61 § 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e , art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 161/25 oddalającego sprzeciw L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO Gd/5847/24 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr IN.7230.5.34.2022.JA Burmistrz Miasta Redy zezwolił M.L. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr (...) (z działki nr (...)obr.1, ul. K.), do projektowanego zespołu 6 budynków mieszkalnych.
2. Decyzją z dnia 30 października 2024 r. nr IN.7230.5.27.2024.JA Burmistrz Miasta Redy, w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), zmienił powyższą decyzję nr IN.7230.5.34.2022.JA w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr (...) (działka nr (...)obr.1, ul. K.), w sposób szczegółowo opisany w decyzji.
3. L. W. (dalej przywołana jako "Skarżąca") wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku aktem nr SKO Gd/5847/24 z dnia 12 lutego 2025 r., określonym jako "postanowienie", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest zasadne, ale z innych przyczyn, niż w nim wskazano. Organ zwrócił uwagę, że z art. 155 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zakwestionowanej decyzji z dnia 30 października 2024 r. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ wskazał, że decyzja zmieniająca została wydana po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M. L., którego treść w żaden sposób nie wskazywała, że dotyczy on zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Wniosek, który wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2024 r., w swej treści nie zawierał żądania zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w jakimkolwiek trybie postępowania. Wnioskodawca wnosił wyłącznie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.
5. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności – poprzez brak rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania, które z zarzutów odwołania organ uznał za zasadne, a które nie i przyczyn takiego stanowiska, art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przedwczesne uchylenie decyzji organu I instancji – przed rozpoznaniem wszystkich zarzutów odwołania, art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania organowi I instancji wszystkich istotnych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, art. 138 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, a nie decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
6. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2025 r., sygn. akt III Sa/Gd 161/25 oddalił sprzeciw L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO Gd/5847/24 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego aktu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/5847/24 był art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że sprzeciw wniesiony może być jedynie od decyzji, a nie postanowienia, natomiast zaskarżony akt został zatytułowany "postanowienie". Dlatego też pełnomocnika skarżącej poinformowano, że wniesiony sprzeciw został uznany za skargę na postanowienie. Rozważenia jednak – przy merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu – wymagało, czy zaskarżony akt jest faktycznie "postanowieniem", jak określiło go Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też jednak decyzją, błędnie nazwaną "postanowieniem".
Zdaniem Sądu zaskarżony akt o numerze SKO Gd/5847/24 z dnia 12 lutego 2025 r. jest decyzją, błędnie zatytułowaną "postanowienie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że o tym, czym jest dany akt, decyduje jego treść, nie zaś formalna nazwa.
Sąd I instancji stwierdził, że omawianym aktem uchylono decyzję organu pierwszej instancji. W ostatnim jego zdaniu stwierdzono "Decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji". W pouczeniu wskazano sposób zaskarżenia decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. – czyli sprzeciw oraz wskazano termin na wniesienie sprzeciwu – "14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji".
W ocenie Sądu zaskarżony akt jest zatem decyzją, omyłkowo zatytułowaną "postanowienie".
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wniesiony przez Skarżącą sprzeciw spełnia wymogi sprzeciwu. Został on wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z dnia 12 lutego 2025 r., czyni zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zawiera wskazanie zaskarżonego aktu, żądanie jego uchylenia oraz oznaczenie organu, który go wydał.
Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji Sąd I instancji wskazał, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.
Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku Sąd I instancji stwierdził, że organ ten oparł wydaną przez siebie decyzję na treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który może być zastosowany jedynie w przypadku naruszenia przepisów postępowania – i to w sytuacji wyraźnie w nim określonej.
Zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktach sprawy znajduje się wniosek złożony przez M. L. w dniu 12 kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że wniosek ten nie dotyczy zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, a jedynie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skoro tak – to decyzja organu pierwszej instancji, wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., który dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w ogóle nie odnosi się do treści złożonego wniosku.
Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – sprecyzowanie żądania przez wnioskodawcę oraz – w zależności od odpowiedzi, do wyjaśnienia zakresu udzielonego pełnomocnikowi upoważnienia. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należy uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania. W tej sytuacji wydana przez organ odwoławczy decyzja spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję nieprzystającą do treści złożonego wniosku organ odwoławczy nie miał obowiązku odnoszenia się do merytorycznych zarzutów odwołania. Organ odwoławczy wskazał na wszystkie istotne kwestie, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze uprzednią konieczność ustalenia zakresu wniosku oraz zakresu pełnomocnictwa. W sytuacji wątpliwości co do zakresu wniosku czynienie szczegółowych zaleceń organowi pierwszej instancji jest niecelowe.
Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie wskazuje organowi pierwszej instancji, jakiej treści ma on wydać rozstrzygnięcie. Jest ona nakierowana na wskazanie temu organowi wad postępowania oraz kierunku ich naprawienia. Organ pierwszej instancji ma natomiast obowiązek kierowania się m.in. art. 7 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na to, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W przypadku uznania przez Sąd, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami za obie instancji. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy decyzja organu II instancji została wydana przedwcześnie – bez odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a nadto nie zawierała wskazania wszystkich okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym wydawaniu decyzji;
2. art. 145 § 1. pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania polegającym na braku rozpoznania przez organ II instancji wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, tj. braku odniesienia się przez organ II instancji do następujących zarzutów zawartych w odwołaniu (numeracja z odwołania):
1) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i ustalenie, że skarżąca wyraziła zgodę na nowy przebieg służebności przejazdu i przechodu na spotkaniu w Urzędzie Miasta Redy 11.10.2024 r., podczas gdy Skarżąca, ani jej pełnomocnik takiej zgody nie wyrażali, zaś sam projekt przebiegu służebności pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu 24.10.2024 r., a następnie w korespondencji prowadzonej z urzędem przed doręczeniem decyzji pełnomocnik skarżącej składał zastrzeżenia do projektowanego przebiegu służebności;
2) naruszenia art. 10 § 1. k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ korespondencji mailowej z pełnomocnikiem skarżącej co do istoty sprawy już po dacie wydania decyzji, tj. w dniu 6.11.2024 r. i tym samym stwarzanie jedynie pozorów zapewnienia czynnego udziału skarżącej w każdym etapie postępowania, w sytuacji, kiedy jej stanowisko nie miało już znaczenia wobec wcześniejszego wydania decyzji, co stanowi naruszenie zasady budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
3) naruszenia art. 13 § 1. k.p.a. w zw. z art. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej ze stanowiskiem strony co do polubownego rozwiązania sprawy wyrażonym na spotkaniu zorganizowanym w Urzędzie Miasta Redy, a tym samy zasady budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) naruszenia art. 155 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i zmianę decyzji Burmistrza Miasta Redy z dnia 20.06.2022 r. IN.2730.5.34.2022.JA mimo braku zgody Skarżącej na zmianę decyzji;
5) art. 97 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy Skarżąca złożyła w dniu 21.08.2024 r. wniosek o wznowienie postępowania; zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Redy z dnia 20.06.2022 r. IN.2730.5.34.2022.JA, który był zasadny z uwagi na brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, o czym organ posiadał wiedzę z urzędu.
3. art. 145 § 1. pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, kiedy wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a i uchylenie decyzji organu I instancji było przedwczesne z tego względu, że organ II instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;
4. art. 145 § 1. pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, kiedy decyzja organu II instancji nie zawierała wskazania wszystkich okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, tj. w sytuacji, kiedy decyzja organu II instancji nie zawierała wskazania, że:
1) organ I instancji powinien zwrócić się do Skarżącej z zapytaniem, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia 20.06.2022 r.;
2) organ I instancji powinien zwrócić się do Skarżącej o zajęcie stanowiska przed ponownym wydaniem decyzji – przed jej wydaniem, a nie jedynie przed doręczeniem decyzji po jej wydaniu;
3) organ I instancji powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
8. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).
9. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem, zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.
10. W pierwszej kolejności wskazać należy, że oczywiście błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania – art. 151a § 2 p.p.s.a. Wystarczyło zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem tegoż wyroku, aby poznać podstawę kwestionowanego orzeczenia. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest zupełnie chybiony.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2030/19), w którym wskazano, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Jak stanowi art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy przepis nie oznacza jednak braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19).
11. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. – wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że przesłanki te zostały spełnione łącznie.
Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie Skarżącej – został on naruszony. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia zatem istoty sprawy i nie przesądza w żadnym kierunku jej wyniku. Sąd nie weryfikuje też prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy też w pełni podzielić i zaakceptować stanowisko Sądu I instancji za uznaniem, że SKO w sprawie wydało decyzję a nie postanowienie – w ocenie Sądu zaskarżony akt jest zatem decyzją, omyłkowo zatytułowaną "postanowienie".
12. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a.
Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie trafnie WSA przyjął, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowe uwagi, co do prawidłowości odnośnie wniosku złożonego przez M. L. z dnia 12 kwietnia 2024 r. Skoro zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy stwierdziły, że złożony wniosek nie dotyczy zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z grogi publicznej a wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a. w ogóle nie odnosi się do treści złożonego wniosku.
W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę to, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły najważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Z tego powodu NSA akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne.
13. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 10 § 1. k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 13 § 1. k.p.a. w zw. z art. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 97 § 4 k.p.a.
14. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
15. W sytuacji niestwierdzenia przez WSA naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz podzielenia stanowiska organu odwoławczego w zakresie wskazanych przepisów postępowania, Sąd ten zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.ps.a.
16. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku