II GSK 1622/23

II GSK 1622/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 31 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego, M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 721/22 w sprawie ze skargi Z w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną M. D., 3. zasądza od Z. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 721/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Z. w W. (dalej zwanym "Z.", "skarżąca") postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanym: "GIF", "organem") z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 września 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej zwanym: "WIF") wpłynął wniosek Z. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych:
- "[...]" zlokalizowanej przy O. w K.;
- "[...]" zlokalizowanej przy ul. S. w P.;
- "[...]" zlokalizowanej przy ul. F. w P.;
- "[...]" zlokalizowanej przy O. w P..
Wnioskująca złożyła odpis z KRS oraz statut na okoliczność celów statutowych, zbieżności tych celów z celami postępowania i interesem społecznym w rozumieniu k.p.a. Jak wyjaśniła, udział Z. w postępowaniu w charakterze strony zmierza do ochrony interesu społecznego i pozwoli m. in. na składanie odpowiednich wniosków dowodowych i na analizę gromadzonego materiału dowodowego. Tym samym wnioskująca jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy) występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek.
Postanowieniem z 25 października 2021 r., WIF odmówił dopuszczenia Z. do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących ww. aptek ogólnodostępnych. Następnie GIF postanowieniem z 2 lutego 2022 r., - będącym przedmiotem zaskarżenia do WSA - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał w mocy postanowienie z 25 października 2021 r.
Organ wskazał, że sprawa, w której Z. domaga się dopuszczenia do udziału nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskującej, a praw spółki posiadającej zezwolenia na prowadzenie czterech aptek, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniach jest uzasadnione celami statutowymi wnioskującej, którymi są m.in. reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Z. wobec organów władzy i administracji rządowej. W ocenie GIF, kwestią sporną pozostaje uznanie istnienia przesłanki interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie wnioskującej do udziału w postępowaniach na prawach strony. Zdaniem organu argumentacja Z. uzasadniająca istnienie interesu społecznego jest bardzo ogólnikowa, a tym samym przesłanka interesu społecznego nie została skonkretyzowana, ani zindywidualizowana, zaś wniosek skarżącej jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym, a chęć udziału w postępowaniu należy traktować jako wyraz partykularnego interesu grupy farmaceutów - pracodawców aptecznych - zainteresowanych zmianami na rynku. GIF zaznaczył, że przedstawiona argumentacja w żaden sposób nie potwierdza istnienia skonkretyzowanego interesu społecznego wnioskującej w świetle przedmiotu prowadzonych przez organ postępowań administracyjnych
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowił o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organ odmawiając jej udziału w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łącznie: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.
WSA przywołał treść art. 31 i art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz dokonał ich wykładni, wskazując, że nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu, że skarżąca spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do kwestii spełnienia przez wnioskująca przesłanki trzeciej, tj. istnienia interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym. Stwierdził również, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki. Skarżąca przywołała szereg spraw, w których organ na podstawie argumentów przywoływanych aktualnie przez skarżącą, dopuszczał ją do udziału w postępowaniach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wiadomo mu z urzędu, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał postępowania właśnie na wniosek organizacji społecznej oraz, że dopuszczał skarżącą do udziału w postępowaniach już wszczętych.
Sąd pierwszej instancji skonstatował, że organ w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie wyjaśnił powodów dla których odstępuje od utartej praktyki, czym naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił też, że skarżąca wystarczająco wykazała zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu jej do udziału w postępowaniu. Wskazał, że cele Z. są określone w § 6 pkt 1 i 3 statutu i są nimi: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Z. wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich. Skoro skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to – jak wskazał WSA – powyższe wpisuje się w zakres postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie także trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, że strona działa jedynie w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. W jego ocenie skarżący reprezentuje interes społeczny, zapewnia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również motywuje do badania zaistnienia określonych stosunków pomiędzy podmiotami funkcjonującymi na reglamentowanym rynku farmaceutycznym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności jego wynik może mieć charakter prewencyjny wobec podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku albo przyczynić się do utrwalenia określonej praktyki wykładni i stosowania przepisów. W ocenie WSA ograniczenie udziału w postępowaniu spowoduje, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia.
Konkludując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, GIF naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ, działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się tym samym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi Z. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie daje podstaw do odmowy dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wykazał zgodność celów organizacji społecznej, wnioskującej o dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony, lecz w okolicznościach sprawy nie ziściła się inna, kolejna i niezbędna przesłanka "interesu społecznego", co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku tej organizacji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA w Warszawie, że Organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie Z. przez Organ do udziału w innych postępowaniach o takim samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
Wskazano, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Skargę kasacyjną złożył również M. D. – uczestnik postępowania, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Uczestnik postępowania, działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu Wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi strony i uchylenie postanowienia organu II instancji z 2 lutego 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z 25 października 2021 r., na skutek błędnego uznania, że organ II instancji naruszył art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy strona, wbrew dyspozycji przepisu z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniach przed wszczęciem przedmiotowych postępowań, w związku z czym wniosek strony był bezprzedmiotowy, wobec czego organ II instancji prawidłowo zastosował art. 31 § 2 k.p.a. odmawiając dopuszczenia strony do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie czterech aptek ogólnodostępnych i nie odstąpił przy tym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 lutego 2022 r. na skutek błędnego uznania, że strona jako organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniach, w sytuacji gdy zostały one zakończone prawomocnymi decyzjami, a ponadto poprzez uznanie, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniach wzrusza decyzje ostateczne wydane w sprawach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Uczestnik przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej organu, zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego wynika, że spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy możliwości udziału organizacji społecznej jaką jest skarżąca w postępowaniach administracyjnych dotyczących przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jak twierdzi skarżąca, jej cele statutowe są zbieżne z celami postępowania i interesem społecznym. Istotą problemu wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest zatem zagadnienie legitymacji procesowej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podmiotu trzeciego.
Problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych na prawach strony została określona przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, zaś organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 649/21; z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 531/21;
z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 74/21). Z kolei uprawnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu istnieje wyłącznie wówczas, gdy postępowanie takie się toczy. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Instytucja ta - jak wskazuje się
w doktrynie - "nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy". (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). "W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne się nie toczy, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a." (również M. Romańska [w:] Kodeks ...). Żądanie dopuszczenia do udziału
w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1579/19).
Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Mianowicie:
1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy - organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego,
2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi,
3. za udziałem przemawia interes społeczny.
Rozpoznając złożony wniosek, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego zbadania czy spełnione zostały ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne opiera się na badaniu czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo je ocenił, a nadto czy została należycie uzasadniona odmowa dopuszczenia do udziału bądź odmowa wszczęcia postępowania, a zatem czy była ona uzasadniona w kontekście interesu społecznego i celów statutowych organizacji.
Jeśli chodzi o spełnienie celów statutowych, to jak trafnie zauważa się
w doktrynie "z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia - z urzędu - czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie, "muszą być (one) jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony" (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r.,
II OSK 1499/06). "Warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest to (...) by dążenia, zamierzenia organizacji pokrywały się z okolicznościami wskazanymi w hipotezie znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawnych" (za: Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31).
Z perspektywy organizacji, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów." (za: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31).
Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy mieć na uwadze, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawodawca - co potwierdza orzecznictwo (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt
II OSK 139/09) - pozostawił organowi administracji publicznej. Pojęcie interesu społecznego utożsamiane jest niekiedy z interesem publicznym, lecz właściwsze jest odczytywanie go jako potrzeba ochrony wartości wspólnych w danym społeczeństwie. Przykładem takiego interesu społecznego jest bez wątpienia ochrona wszelkich wartości konstytucyjnie gwarantowanych, w tym oczywiście ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Należy też podzielić wyrażony przez WSA
w Warszawie pogląd, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie
w sprawie, w której chce uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada
2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).
Potencjalny udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jeśli wykaże ona spełnienie wszystkich trzech ustawowych przesłanek jest nie do przecenienia, pozwala bowiem na szerokie reprezentowanie interesów różnych grup społecznych. Jednakże przyznane im na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie zauważa NSA - "nie może ono służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron, bądź ewidentnie nastawionych za lub przeciw stronie danego postępowania" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 768/20). Ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania organizacji rozkłada się w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem pomiędzy występującą z roszczeniem procesowym a organ. Do organizacji należy sformułowanie twierdzenia o występowaniu interesu społecznego i poparcie go konieczną argumentacją, znajdującą uzasadnienie w okolicznościach sprawy i przedmiocie postępowania. Organ zaś w sposób wyczerpujący winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru organizacji społecznej.
Należy podkreślić, że w kontrolowanym przez WSA postępowaniu nie było kwestionowane, że organizacja spełniała "warunki statutowe" przewidziane w art. 31 § 1 k.p.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd błędnie jednak utożsamił pojęcie interesu społecznego z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" i "koniecznością kontroli społecznej nad postępowaniem", z czym zgadza się skład orzekający NSA.
WSA nie dokonywał ogólnej, abstrakcyjnej wykładni interesu społecznego dla żądania organizacji społecznej udziału w postępowaniu mającym za przedmiot przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast próby zaspokojenia partykularnych interesów Z. zwracając uwagę, że przeciwnie Z. reprezentuje interes społeczny. Zauważył, że "Skoro celami Z. są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Z. wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach pracodawców aptekarskich, a także skoro skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to wypada wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres postępowania". Podkreślił, że udział skarżącej w postępowaniu zapewnia szerszą kontrolę organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również motywuje do badania zaistnienia określonych stosunków pomiędzy podmiotami funkcjonującymi na reglamentowanym rynku farmaceutycznym. Sąd przyjął także, że udział Z. w postępowaniu wpisuje się w "konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń" (str. 8 uzasadnienia). WSA dodatkowo zwrócił uwagę na prewencyjny charakter wyniku pojedynczego postępowania w odniesieniu do podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ słusznie zakwestionował takie przedstawienie interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie. GIF trafnie podkreślił, że nie jest zasadne takie rozumienie interesu społecznego, zgodnie z którym organ byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, w takim przypadku zbędny bowiem byłby § 2 - artykułu 31 k.p.a. (por. również wyrok NSA z 19 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 663/11).
Uwzględniając to co zostało wcześniej powiedziane odnośnie do konieczności indywidualnego badania interesu społecznego w każdej sprawie, w której organizacja społeczna zgłasza swój udział, należy również powołać się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym zgodnie podnosi się, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 588/14; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13; z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Każdorazowo zatem organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, a winna podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniosek. Rozpoznawany przez ten pryzmat wniosek każdorazowo poddawany jest indywidualnej ocenie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. I to właśnie obowiązkiem organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej." (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21).
Analizując lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, nie można nie dostrzec, że WSA, co słusznie podnosi kasator, wychodząc od celów statutowych – przez nie próbuje ocenić interes społeczny, jednakże identyfikuje go tylko ze: społeczną kontrolą nad postępowaniem, zapewnieniem prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych oraz prewencyjnym oddziaływaniem rezultatu konkretnego postępowania wobec innych tego typu postępowań. Należy zauważyć, że tego rodzaju stwierdzenia mogłyby być w zasadzie użyte w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzyga się kwestię dopuszczenie do udziału organizacji społecznej. W żaden sposób Sąd nie indywidualizuje wniosków Z., nie odnosi się do konkretnych racji uzasadniających w rozpoznawanych sprawach interes społeczny po stronie wnioskującej organizacji, eksponując jednocześnie wymienione cele statutowe. Dlatego też ma rację wnoszący skargę kasacyjną GIF zarzucając niezasadne utożsamienie przez Sąd pierwszej instancji "celów statutowych organizacji społecznej" z przesłanką "interesu społecznego" i wadliwe zastosowanie tak rozumianego art. 31 § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie.
Z tych przyczyn zarzuty pkt 1 – 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne.
Przedwczesne natomiast w tej sytuacji (skoro kwestia istnienia interesu w tych sprawach nie została wystarczająco wyjaśniona) byłoby dokonywanie oceny, czy zasadnie organ odstąpił od utrwalonej praktyki dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniach w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej organu).
Nietrafny z kolei okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.
Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia
(por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt
II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych
w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny (chociaż lakonicznie) istoty sprawy. Stąd też zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Mimo chybionego ostatniego zarzutu kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że dotychczasowe rozważania i omówione w nich podstawy kasacyjne uzasadniały uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., stąd orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę WSA, uwzględniając poczynione powyżej rozważania, oceni w niej indywidualnie, czy istnieje interes społeczny w udziale organizacji społecznej w postępowaniu. Następnie zaś rozważy, czy w takiej sytuacji uzasadnione był odstąpienie od utrwalonej praktyki dopuszczania skarżącej do udziału w postępowaniach w przedmiocie przeniesienia zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego w zakresie skargi kasacyjnej organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej M. D., okazały się one niezasadne.
Nie można podzielić stanowiska, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy p.p.s.a. i k.p.a. wymienione w zarzucie postawionym w pkt 1 skargi kasacyjnej i w sposób tam omówiony. W istocie, trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że nie jest możliwe wnoszenie o dopuszczenie do udziału w sprawie przez organizację społeczną w sytuacji, gdy żadne postępowanie administracyjne jeszcze się nie toczy, gdyż taki wniosek ma charakter akcesoryjny w stosunku do już wszczętego postępowania i jest wówczas bezprzedmiotowy. Należy jednak zwrócić uwagę, że chociaż w rozpoznawanej sprawie wnioski organizacji społecznej Z. wpłynęły do organu 20 września 2021 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w P. oraz K. (postępowania wszczęte wnioskami, które wpłynęły do organu 12 października 2021 r.), to następnie zostały one ponowione, już po wszczęciu postępowania (pismami z 29 października 2021 r., znajdującymi się w aktach administracyjnych znak: WIFPOP.021.2.1.2021.ND opatrzony l.p. 3.), zatem nie można uznać ich za bezprzedmiotowe, jak chciałby autor skargi kasacyjnej. Tym samy WSA nie naruszył art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wytknięty w zarzucie z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Bezzasadnie również w skardze kasacyjnej uczestnika zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. (w zw. z wymienionymi w zarzucie z pkt. 2 – art. 138 § 1 i 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) "na skutek błędnego uznania, że strona jako organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniach, w sytuacji gdy zostały one zakończone prawomocnymi decyzjami, a ponadto poprzez uznanie, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniach wzrusza decyzje ostateczne wydane w sprawach". Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji takiego stanowiska nigdzie nie wyraził, bezzasadne jest zatem polemizowanie z nim i go zwalczanie. Nie można również uznać, że skutek orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w postaci dopuszczenia do udziału w sprawie nastąpi mimo, że decyzje w sprawie administracyjnej zostały już wydane i stały się ostateczne. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozumieć istoty kontroli sądowoadministracyjnej orzeczeń wydany w postępowaniu administracyjnym. WSA obowiązany był taką kontrolę przeprowadzić (a NSA z kolei przeprowadzić kontrolę zaskarżonego wyroku) i sformułować zwrot stosunkowy o zgodności, bądź nie, zaskarżonego postanowienia z prawem, o ile skarga nie została cofnięta lub nie wystąpiły inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o których mowa w art. 161 czy 131 § 1 p.p.s.a., a takich skarżący kasacyjnie nie zarzuca. Natomiast rzeczą organu jest uwzględnienie aktualnej sytuacji procesowej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy – o ile dojdzie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. W takiej sytuacji brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że wadliwy (zdaniem Sądu pierwszej instancji) akt powinien zostać utrzymany w mocy. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób postawiony w zarzucie.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna uczestnika jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.