II GSK 1458/19

II GSK 1458/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Jacek Boratyn
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6352 Obiekty i usługi hotelarskie
Hasła tematyczne
Inne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1289/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-30
II GZ 8/19 - Postanowienie NSA z 2019-02-12
Skarżony organ
Minister Sportu i Turystyki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 22 poz 169
par. 18 ust. 1 pkt 6
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI I PRACY z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w  których są świadczone usługi hotelarskie - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 poz 1553
art. 35 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 5/2023, poz.78
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z. Spółka jawna" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1289/18 w sprawie ze skargi "Z. Spółka jawna" w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 8 maja 2018 r. nr DT-5.58.2.2018.HMJ (UNP:2018-40.333) w przedmiocie uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego oraz wykreślenia obiektu z ewidencji obiektów hotelarskich 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 listopada 2017 r., nr KP-TPIII.8221.13.2017.DP, 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz "Z. Spółka jawna" w W. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 28 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/18 oddala skargę "Z. Sp. j." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 8 maja 2018 r. nr DT-5.58.2.2018.HMJ (UNP:2018-40.333) w przedmiocie uchylenia kategorii zaszeregowania obiektu hotelarskiego oraz wykreślenia z ewidencji obiektów hotelarskich
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją z 8 maja 2018 r. Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 listopada 2017 r. o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 lipca 2002r. o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego pn. "[...]" położonego w W. przy ul. [...] do rodzaju hotel kategorii 4* (cztery gwiazdki) oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego obiektu hotelarskiego pn. ..[...]" położonego w W. przy ul. [...].
Decyzję wydano m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1553, z późn. zm., obecna nazwa "ustawa o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych", dalej: ustawa ) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169, z póżn. zm., dalej rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy ) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.)
Przedmiotowy obiekt prowadzony przez skarżącego od 1984 r., został zaszeregowany do rodzaju hotel kategorii 4* (cztery gwiazdki) decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 lipca 2002 r.. W trakcie kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej 22 lutego 2016r. przez Marszałka Województwa Mazowieckiego stwierdzono, że skarżący nie przedstawił m.in. aktualnej opinii właściwego miejscowo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Wystąpieniem pokontrolnym Marszałka Województwa Mazowieckiego z 11 marca 2016 r., skarżący został zobowiązany, aby w terminie 30 dni od otrzymania ww. wystąpienia pokontrolnego m.in. przedłożył aktualną opinię właściwego miejscowo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, potwierdzającą spełnienie wymagań przeciwpożarowych. Ze względu na niespełnienie tego zalecenia, Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z 11 września 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia zaszeregowania do rodzaju i nadania kategorii oraz w sprawie wykreślenia z ewidencji obiektów hotelarskich prowadzonej przez Marszalka Województwa Mazowieckiego W odpowiedzi na to zawiadomienie skarżący poinformował organ, że oczekuje na ekspertyzę techniczną w zakresie ochrony przeciwpożarowej i nie może wystąpić o wydanie opinii Komendanta PSP. Dokument pn. Ekspertyza techniczna w zakresie ochrony przeciwpożarowej została przedłożona organowi 28 września 2017r. Natomiast z uwagi na wpisanie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków m.st. Warszawy powyższa ekspertyza została wysłana do zaopiniowania Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w celu wydania pozwolenia na prowadzenie zaproponowanych robót. Organ uznał, że skoro na dzień wydania decyzji skarżący nie udokumentował, że usunął w obiekcie hotelarskim wszystkie naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej koniecznym i zasadnym było wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o zaszeregowaniu spornego obiektu do rodzaju hotelu kategorii cztery gwiazdki oraz wykreśleniu tego obiektu z ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego.
WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
WSA zgodził się z organem, że opinia właściwego miejscowo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej to dokument stanowiący podstawę do przyjęcia, że obiekt hotelarski spełnia wymagania przeciwpożarowe. Opinią taką aż do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej skarżący nie dysponował. Tym samym, wbrew poglądowi spółki, istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom strony, organ zapewnił skarżącej spółce czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co wynika z analizy akt nadesłanej sprawy (v. pokwitowane przez przedsiębiorcę pisma organu znajdujące się w aktach sprawy). Sąd uznał, że organ poczynił wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także kompleksowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
Z ustaleń tych wynika, że 20 marca 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolno - rozpoznawcze na terenie obiektu hotelarskiego "[...]", w toku których stwierdzono szereg nieprawidłowości naruszających przepisy przeciwpożarowe. W celu ich usunięcia prowadzone jest postępowanie administracyjne. Hotel nie tylko na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ale także wyrokowania nie spełnia warunków dla bezpiecznego przebywania w nim gości hotelowych.
W ocenie Sądu, wbrew poglądowi skarżącego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzyskanie pozytywnej opinii Komendanta PSP, który z kolei nie może jej wydać bez rozstrzygnięcia konserwatora zabytków. W gestii ostatniego z wymienionych organów leży bowiem zaopiniowanie ekspertyzy technicznej wykonanej na zlecenie skarżącego, jako że przedmiotowy hotel widnieje w rejestrze zabytków. Jedynym dokumentem potwierdzającym spełnianie przez przedmiotowy hotel warunków przeciwpożarowych jest opinia właściwego miejscowo Komendanta PSP, a takim dokumentem skarżący nie dysponuje.
Sąd podkreślił, że powyższą opinię powinien posiadać dla obiektu, w którym są świadczone usługi hotelarskie, każdy przedsiębiorca. Jej uzyskanie jest warunkiem niezbędnym do potwierdzenia spełnienia przez podmiot wymogów stawianych przez przepisy przeciwpożarowe, co nie zachodzi w niniejszym stanie faktycznym. Skoro sporny obiekt hotelarski posiadał decyzję o zaszeregowaniu to aktualny stan polegający na braku spełnienia wymogów przeciwpożarowych musi oznaczać, że hotel ten przestał spełniać wymagania przeciwpożarowe a co za tym idzie organ miał podstawę do wydania decyzji o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz wykreśleniu obiektu z ewidencji ( art. 45 ustawy w zw. z § 18 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy )
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 138 § 1 ust 2 i § 2 k.p.a poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie organów dotknięte było uchybieniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. nie ustaliły niezbędnego elementu jakim jest status zabytku uwidocznionego w rejestrze zabytków przez obiekt oraz zaniechanie ustalenia sprawy toczącej się równocześnie przed Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (na mocy wniosku z 24 października 2017 r. - doręczonego 2 listopada 2017 r.),
b) art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 i § 2 poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzja organów została wydana na podstawie i z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy tj. niespełnienia wymogów przeciwpożarowych, mimo, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 powołanej ustawy, do której odwołuje się art. 41 ust. 1 ustawy, zwłaszcza w kontekście wskazania w zaleceniach pokontrolnych z dnia 11 marca 2016 r., że "hotel spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy w zakresie wyposażenia obiektu oraz świadczonych usług dla kategorii posiadania aktualnych protokołów obligatoryjnych kontroli budynku, w którym mieści się obiekt hotelarski", a jako stwierdzone nieprawidłowości wskazano wyłącznie: "Hotel nie dysponuje opiniami potwierdzającymi spełnienie wymagań sanitarnych oraz przeciwpożarowych", jak również wydanie decyzji w oparciu o brak wydania decyzji przez inny organ, która z kolei nie została wydana na skutek bezczynności konserwatora zabytków, za co strona nie powinna ponosić odpowiedzialności,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 ust 2 i § 2, art. 10, art. 15, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji, gdy organ I instancji naruszył obowiązek sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które stanowi integralną część decyzji, a co uniemożliwiło skontrolowanie zasadności rozstrzygnięcia oraz poprawności argumentacji organu 1 instancji, w szczególności ze względu na wskazanie jako podstawy prawnej zapadłej decyzji art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy i dopasowanie błędnego rozstrzygnięcia w postaci art. 41 ust 1 powołanej ustawy, jak i pozbawiło skarżącego prawa do przeprowadzenia należnego postępowania w I instancji, w tym naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nadającego się do skontrolowania przez organ II instancji, a tym samym pozbawienie prawa do postępowania dwuinstancyjnego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 i § 2, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo niewyjaśnienia przez organy wpływu na istnienie spełnienia obowiązków skarżącego nałożonych przez prawo okoliczności, że obiekt hotelowy objęty niniejszym postępowaniem jest zabytkiem, a zwłaszcza przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy dopuszczającego odstępstwa od wymagań, co do hotelu jak i art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa o ochronie zabytków") jak również nie wyjaśnienie przez organy w swej decyzji wpływu na wynik sprawy wykonania wszystkich obowiązków przez skarżącego, za wyjątkiem tych wymagających decyzji konserwatora zabytków oraz faktu wyłącznie dwóch pokoi z eksploatacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że nie stanowi uchybienia organu niezawieszenie postępowania administracyjnego, choć wydanie w tym zakresie decyzji zależało od zagadnienia wstępnego, jakim jest wydanie stosownej decyzji przez konserwatora zabytków i w dalszej kolejności straży pożarnej, przy czym skarżący zwrócił się już w listopadzie 2017 r. o wydanie stosownej decyzji, jednakże na skutek okoliczności przez siebie niezawinionych kompetentny organ nie doręczył mu stosownej decyzji, za co nie może ponosić odpowiedzialności.
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że w okolicznościach sprawy, w zakresie wymagań przeciwpożarowych, objętych art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, zastosowano art. 41 ust. 1 ustawy, który odnośni się wyłącznie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji organ nie mógł zastosować art. 41 ust. 1 ustawy w oparciu o sytuacje wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i w konsekwencji wydać zaskarżoną decyzję.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie podstaw kasacyjnych zgodne z art. 176 p.p.s.a. oznacza bowiem obowiązek wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego zdaniem skarżącego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie – ze względu na sposób jego sformułowania - w pierwszej kolejności ocenie poddany został zarzut materialnoprawny.
W świetle zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. istota spornej kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej wobec osób świadczących usługi hotelarskie w sposób wskazany w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, zwłaszcza zaś stosowania tego przepisu w stosunku do podmiotów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcia też wymaga, czy § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy mieści się, czy też wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 45 ustawy. Chodzi zatem o zasadnicze kwestie związane z dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym w dziedzinie dotyczącej wolności prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia.
W punkcie wyjścia należy podkreślić, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie w Konstytucji RP (art. 7), a także w ustawie (art. 6 k.p.a.). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).
Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).
Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).
Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
W wyroku z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu. Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw, w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej do kwestii wymagających ustawowej regulacji również należy zaliczyć dziedzinę regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, albowiem należy odnosić również do nich konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych (por. orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).
W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny stanowić jedynie "wykonanie" ustawy i być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do uregulowania w drodze rozporządzenia, jednak nie może dotyczyć to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Wskazać również należy, że zagadnienie dopuszczalności ograniczenia praw i wolności obywateli, w tym do prowadzenia działalności gospodarczej, w drodze rozporządzenia nieznajdującego oparcia w delegacji ustawowej niejednokrotnie było przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, II GSK 781/21, II GSK 1010/21, , II GSK 602/21, 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 844/21, II GSK 876/21, II GSK 939/21). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w orzecznictwie i przyjmuje je za własne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wyraźnie podkreślić, że nie można negować, że celem przepisów ustawy, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ustawy była m.in. ochrona życia i zdrowia osób korzystających z usług hotelarskich. Truizmem byłoby negowaniu kompetencji właściwych organów do podejmowania władczych decyzji wobec podmiotu świadczącego usługi hotelarskie w sytuacji, gdy obiekt hotelarski nie spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Tym niemniej w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.
Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego należy przedstawić w pierwszej kolejności regulację prawną w oparciu, o którą organy orzekły o nałożeniu na skarżącego sankcji administracyjnej w postaci uchylenia zaszeregowania obiektu do danego rodzaju i do kategorii oraz wykreśleniu obiektu hotelarskiego pn. "[...]" z ewidencji, a Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, uznał ją za zgodną z prawem.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają: 1) wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany; 2) wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami.
Natomiast w myśl art. 41 ust 1 ustawy jeżeli obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, o których mowa w art. 35 ust 1 pkt 1, właściwy organ dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju. Jeżeli zaś obiekt, w którym są świadczone usługi hotelarskie, nie spełnia wymagań określonych wart 35 ust 1 pkt 2 lub w art 35 ust 2 ustawy, organ prowadzący ewidencję obiektu może nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z § 18 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy wynika, że organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich wydaje z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli obiekt przestał spełniać wymagania sanitarne, przeciwpożarowe lub inne określone odrębnymi przepisami.
Udzielenie Ministrowi Gospodarki i Pracy upoważnienia do stanowienia rozporządzeń wykonawczych ustawodawca zawarł w art. 45 ustawy.
Zgodnie z art. 45 ustawy Minister właściwy do spraw turystyki, w drodze rozporządzenia, określa:
1) wymagania dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, oraz warunki dopuszczenia odstępstw od tych wymagań, ze szczególnym uwzględnieniem wymagań w zakresie: a)zewnętrznych elementów zagospodarowania i urządzenia,
b) instalacji i urządzeń technicznych,
c)podstawowych elementów dotyczących funkcji, programu obsługowego i użyteczności obiektu,
d)części mieszkalnej,
e)oferty usług podstawowych i uzupełniających;
2) szczegółowe zasady i tryb zaliczania obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów i kategorii, z uwzględnieniem w szczególności sposobu oceny obiektu hotelarskiego;
3) sposób dokumentowania spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem w szczególności rodzajów dokumentów, jakie powinny być dołączone do wniosku o zaszeregowanie;
4) minimalne wymagania co do wyposażenia obiektów świadczących usługi hotelarskie, o których mowa w art. 35 ust. 2 i 3;
5) tryb sprawowania kontroli nad przestrzeganiem w poszczególnych obiektach wymagań co do wyposażenia i świadczenia usług, odpowiadających rodzajowi i kategorii obiektu, o których mowa w art. 40, z uwzględnieniem w szczególności częstotliwości dokonywania kontroli i warunków kontroli;
6) sposób prowadzenia ewidencji obiektów hotelarskich oraz innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, ze szczególnym uwzględnieniem danych, jakie powinna zawierać karta ewidencyjna obiektów hotelarskich, a także innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie.
Analizując powyższe upoważnienie, o którym mowa w art. 45 ustawy stwierdzić należy, że zawiera ono ogólne sformułowania odnoszące się wyłącznie do kwestii technicznych, kontrolnych i ewidencyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany przepis § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy jest przepisem o charakterze represyjnym. Określa on w zasadzie wszystkie istotne podmiotowo-przedmiotowe znamiona deliktu administracyjnego polegającego na nałożeniu przez organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich z urzędu sankcji w postaci uchylenia decyzji o zaszeregowaniu do rodzaju i kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji wobec podmiotu świadczącego usługi hotelarskie, jeżeli obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania przeciwpożarowe.
Takiej sankcji wobec podmiotów prowadzących usługi hotelarskie w obiektach niespełniających wymogów przeciwpożarowych nie przewidują przepisy ustawy.
W cytowanym już wyżej przepisie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy ustawodawca wskazał sankcje za niespełnienie przez obiekt hotelarski wymagań co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany, a także co do wymagań sanitarnych przeciwpożarowych oraz innych określonych odrębnymi przepisami. Odnośnie tych pierwszych, o których mowa w pkt 1 ust. 1 art. 35 wprowadzono sankcje w postaci zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju ( brak możliwości wykreślenia z rejestru obiektów hotelarskich ), natomiast wobec podmiotów niespełniających wymagań przeciwpożarowych wyłącznie możliwość wstrzymania świadczenia usług do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień ( art. 41 ust. 2 ustawy ).
Niewątpliwie konstrukcja powyższych przepisów ingeruje w konstytucyjne prawo wolności prowadzenia działalności gospodarczej, tym niemniej znajduje to prawne uzasadnienie w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
Z przedstawionej wyżej regulacji § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy jednoznacznie wynika, że w drodze aktu o randze podustawowej wprowadzono ograniczenia swobody działalności gospodarczej. W ustawie znajduje się bowiem regulacja ( art. 41 ust. 1 i 2 ustawy ) odnosząca się do sankcji wobec podmiotów nie spełniających wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy, która nie wskazuje sankcji określonej w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w stosunku do podmiotów prowadzących obiekt hotelowy niespełniający wymogów przeciwpożarowych.
W przepisie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy mowa jest o sankcji za niespełnienie przez obiekt hotelarski wymogów przeciwpożarowych tj. o wstrzymaniu świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Jest to zatem czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, które w żadnej mierze nie może być utożsamiane z zakazem prowadzenia działalność, a taką to sankcje de facto wprowadza przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy – uchylenie decyzji o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej dotyczącej nie spełnienia wymogów przeciwpożarowych znajduje się w ustawie. W art. 41 ust. 2 ) wskazano, że "organ (...) może nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień w stosunku do obiektów, które nie spełniają wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 lub art. 35 ust. 2. W rozporządzeniu natomiast rozszerzono zakres uprawnień organu w części dotyczącej orzekania sankcji administracyjnej w postaci uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju na podmioty nie spełniające wymogów przeciwpożarowych. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenia, jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Stanowi to oczywiste naruszenie bezwzględnie obowiązującej zasady wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym ( sankcjonująco-dyscyplinującym ). To nie rozporządzenie wykonawcze, a ustawa powinna ustanawiać nakazy ( zakazy ) ingerujące w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz sankcje za ich naruszenie.
Za słuszne uznać należy zatem stanowisko, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia sankcji wobec podmiotu prowadzącego działalność hotelarską za niespełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ( obiekt wpisany do rejestru nie spełnia wymagań przeciwpożarowych ) w postaci uchylenia decyzji o zaszeregowaniu do kategorii Hoteli **** i wykreśleniu obiektu z ewidencji stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Normatywna konstrukcja przepisu § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, ingerując w istotę konstytucyjnego prawa wolności prowadzenia działalności gospodarczej, narusza art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że organ nie miał podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego w opisanych i niespornych okolicznościach sprawy ( nieposiadanie pozytywnej opinii właściwego miejscowo Komendanta PSP o spełnieniu przez obiekt hotelarski wymogów przeciwpożarowych) kary administracyjnej w postacie uchylenia zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz do wykreślenia obiektu hotelowego pn "[...]" z ewidencji. Organ posiadał wyłącznie uprawnienie do wstrzymania świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień.
W świetle argumentów prezentowanych wyżej ponownie podkreślić należy, że w ocenie NSA, przepis § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy stanowiący podstawę nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 45 ustawy, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, a co najistotniejsze jest sprzeczne z konstytucyjnym prawem wolności prowadzenia działalności gospodarczej ( art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ). Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw osób wykonujących działalność gospodarczą jest ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia sankcji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny takiego naruszenia gwarantowanych ustawą zasadniczą praw i wolności nie może zaakceptować, zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.
W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej za naruszenie zakazu świadczenia usług hotelarskich przez podmiot, który nie posiada pozytywnej opinii właściwego miejscowo Komendanta PSP o spełnienie wymogów przeciwpożarowych przez obiekt hotelarski, co oznacza, że zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie - wobec zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego - nie zachodzi konieczność odniesienia się do ujętych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia norm procesowych.
W konsekwencji powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd pierwszej instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu.
Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.
Przedstawione wyżej rozważania uznać należy za umożliwiające rozpoznanie skarg i jej uwzględnienie.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1, 2 i 3 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).