II GSK 1435/22

II GSK 1435/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
III SA/Gd 482/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 482/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 marca 2021 r. nr SKO Gd/3249/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 482/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę M. S. (skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (organ, SKO, Kolegium) z dnia 29 marca 2021 r., nr SKO Gd/3249/20, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego i niewłaściwe ich zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 ud.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, a nie "wyklejenie" plakatów reklamowych na istniejących nośnikach i niewłaściwe ich zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej;
4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego) w stopniu uzasadniającym przyjęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona;
5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i "art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca" /tak w oryginale/ naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona;
6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego;
7) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, na skutek wadliwego przyjęcia, że organ wydający decyzję nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stwierdzając, że ich konstrukcja oraz treść są pozbawione formalnej lub materialnej zdolności do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie "wewnętrznie sprzecznego" uzasadnienia.
Zarzut powyższy jako konstrukcyjnie niezupełny oraz niedookreślony nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie, albowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała już w opisie samej podstawy kasacyjnej istoty, zakresu oraz sposobu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., eliminując tym samym możliwość szczegółowej weryfikacji formalno-procesowej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie jest oczywiście wystarczające twierdzenie, że uzasadnienie wyroku kontrolowanego sądu administracyjnego jest "wewnętrznie sprzeczne", jeśli autor skargi kasacyjnej nie wskazuje już w opisie samej podstawy tych elementów strukturalnych lub treściowych rozważań (przede wszystkim dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia) Sądu a quo, które uniemożliwiają rekonstrukcję toku jego rozumowania i orzekania lub zawierają tak istotne i nieusuwalne braki, niespójności lub kontradykcje, że niemożliwa staje się skuteczna kontrola kasacyjna.
Analogicznej ocenie podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez dokonanie "nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji publicznej i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, na skutek wadliwego przyjęcia, że organ wydający decyzję nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".
Zestawiając w powyższy sposób wzorce kontroli kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w istocie kwestionuje końcowy wynik działalności kontrolnej Sądu a quo w postaci uznania, że wniesiona skarga na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest bezzasadna, podczas gdy tego rodzaju zarzut naruszenia przepisów wchodzących w skład sądowoadministracyjnej normy odniesienia może zostać postawiony jedynie w łączności z zarzutem naruszenia administracyjnej normy dopełnienia dotyczącej sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, albowiem błąd sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania i orzekania co do legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej jest bezpośrednią konsekwencją wadliwości związanego z weryfikacją sądowoadministracyjną procesu stosowania prawa przez kontrolowany organ administracji publicznej w tego rodzaju sprawie. Nie można więc podważać końcowego rezultatu kontroli legalnościowej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji bez podważenia prawidłowości sądowoadministracyjnej weryfikacji wykładni lub stosowania przez organ przepisów wyznaczających podstawy normatywne i granice sprawy stwierdzenia nieważności.
Oddaleniu jako konstrukcyjnie błędne podlegały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez "zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" i "nie zebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona" oraz przez "zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego) w stopniu uzasadniającym przyjęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".
Treść oraz konstrukcja powyższych zarzutów świadczy o tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że z jednej strony kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu - dokonującemu kontroli legalności decyzji rozstrzygającej negatywnie sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) - nie można było - co oczywiste - postawić zarzutu "zaniechania" wyjaśnienia stanu faktycznego", "dokonania ustaleń" lub "zebrania" materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., z drugiej zaś - nie było uprawnione bezpośrednie powiązanie wzorców kontrolnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z elementami stanu faktycznego sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądu była decyzja weryfikacyjna z dnia 29 marca 2021 r. wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności, a nie decyzja weryfikowana z dnia 17 grudnia 2019 r. Odmienną kwestią jest zagadnienie prawidłowego sformułowania zarzutu kasacyjnego, który zmierzałby do podważenia prawidłowości oceny legalnościowej ustalenia stanu faktycznego sprawy stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak w tym zakresie zastępować autora skargi kasacyjnej w procesie prawidłowego formułowania zarzutów kasacyjnych.
Oddaleniu podlegały także zarzuty naruszenia prawa materialnego, za pośrednictwem których strona skarżąca kasacyjnie usiłowała dokonać swoistej restytucji możliwości bezpośredniej weryfikacji prawidłowości wykładni relewantnych przepisów prawa materialnego podlegających zastosowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., podczas gdy zakres i przesłanki weryfikacji wykładni prawa materialnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są istotnie ograniczone oraz wyznaczone restryktywną interpretacją przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych.
W związku z powyższym jako oczywiście wadliwy i bezskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię (i "niewłaściwe zastosowanie", aczkolwiek autor skargi kasacyjnej nie dokonał odpowiedniego rozdzielenia i wyjaśnienia wprowadzonej dystynkcji), polegającą na przyjęciu, że "umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego".
Zarzut ten - jako abstrahujący od podstaw prawnych orzekania organu w sprawie stwierdzenia nieważności - nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie ze względu na brak koniecznego powiązania z odpowiednimi wzorcami kontrolnymi z zakresu sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, niezależnie od tego, że warstwa opisowa podstawy kasacyjnej również nie stanowi formalnie prawidłowej próby podważenia oceny Sądu a quo w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że "nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego", a nie "wyklejenie" plakatów reklamowych na istniejących nośnikach.
W tym przypadku autor skargi kasacyjnej dokonał wprawdzie powiązania przepisu prawa materialnego (art. 40 ust. 12 u.d.p.) z przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności polegającą na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednak błędnie skonkretyzował podstawę kasacyjną w warstwie opisowej przez nieokreślenie istoty, zakresu lub sposobu wadliwej wykładni lub zastosowania weryfikacyjnego powyższej przesłanki na tle wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego w procesie kontroli legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W ramach powyższej podstawy kasacyjnej nie wskazano przede wszystkim - co stanowi nieusuwalną wadę sformułowanego zarzutu - tych elementów treści rozważań Sądu a quo, które mogłyby zostać uznane za błąd wykładniczy lub subsumpcyjny w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na tle dokonanej w weryfikowanej decyzji wykładni terminu "zajęcie pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.
Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że "skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej".
Powyższy zarzut jest pozbawiony przedmiotu odniesienia w zaskarżonym wyroku, albowiem kontrolowany Sąd Wojewódzki nie sformułował tego rodzaju oceny wykładniczej lub subsumpcyjnej, natomiast - czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej - Sąd ten aprobując ocenę skarżonego organu w zakresie braku podstaw do stwierdzenia wady nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., trafnie uznał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie nie może powoływać się na bliżej nieokreślone braki poprzedzającego tę decyzję postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia innego niż skarżący podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, skoro nie tylko nie podjęła ona jakiejkolwiek próby przedstawienia faktów lub dowodów wskazujących na istnienie tego rodzaju podmiotu, lecz także i przede wszystkim nie skorzystała z praw procesowych (w tym z prawa do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego) w celu wykazania, że nie jest właściwym adresatem sankcji określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
2