II GSK 1351/22

II GSK 1351/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2435/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-22
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zakarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie administarcyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 37at ust. 8, art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ust. 3a, art. 127b ust. 1a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 225, art. 239 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców 2. "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2435/21 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr POD.535.14.2019.MO.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. 7390 (siedem tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 6. zwraca Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2435/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 stycznia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach wszczął wobec "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. postępowanie na skutek podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.). Pismem z dnia 10 października 2019 r. Śląski WIF w Katowicach wezwał skarżącą do przekazania dokumentacji oraz umów franczyzowych, związanych z prowadzeniem następujących aptek ogólnodostępnych:
a) "D.", zlokalizowanej w K., przy ul. [...],
b) "D.", zlokalizowanej w C., przy ul. [...],
c) "D.", zlokalizowanej w C1., przy ul. [...],
d) "D.", zlokalizowanej w B., przy ul. [...],
e) "D.", zlokalizowanej w S., przy ul. [...],
f) "D.", zlokalizowanej w S1., przy ul. [...],
g) "D.", zlokalizowanej w M, przy ul. [...],
h) "M.", zlokalizowanej w M1., przy ul. [...].
Skarżąca odmówiła przekazania dokumentacji, wskazując, że ona oraz spółki należące do grupy kapitałowej N., nie tworzą grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.k.i.k.) z jakimikolwiek innymi podmiotami, co wprost wynika z powszechnie dostępnych danych w systemie KRS. Ponadto ani skarżąca, ani grupa kapitałowa N., nie przekraczają na terenie województwa [...] 1% ogółu aptek, co wynika z Rejestru Aptek prowadzonego przez GIF. Spółka wskazała także, że organem kompetentnym do prowadzenia postępowań w zakresie kontroli koncentracji jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Na wniosek Śląskiego WIF w Katowicach, Główny Inspektor Farmaceutyczny wszczął wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i art. 37at ust. 8 p.f. z tytułu nieprzekazania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością.
Decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 22.000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew art. 37at ust. 8 p.f., dokumentacji określonej w wezwaniu Śląskiego WIF w Katowicach. W uzasadnieniu organ wskazał, że do czasu wydania decyzji spółka nie przekazała żądanej dokumentacji dotyczącej prowadzenia 8 aptek ogólnodostępnych oraz nie podjęła działań zmierzających do jej wydania. GIF stwierdził, że skarżąca nie była dotąd karana za naruszenie obowiązku przekazania dokumentacji, zaś waga przedmiotowego naruszenia prawa nie jest znikoma.
W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2435/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, które zapadło w ramach postępowania głównego w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. Zdaniem WSA istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez skarżącą przepisów antykoncentracyjnych z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., bowiem skoro zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to uprawnione są również do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wskazane w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 37at ust. 8 p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a p.f., czyli umowy spółki czy umów franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. W związku z tym, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji, naruszyła w ocenie WSA art. 37at ust. 8 p.f., co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wymiarze 22.000 zł.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA zostały wywiedzione zarówno przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, jak i przez skarżącą "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R.
W skardze kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżono orzeczenie w całości oraz wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie - w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
A. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową realizację funkcji kontrolnej wobec decyzji GIF i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37at ust. 8 p.f. w zw. z art. 22, art. 68 § 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, poprzestając na wykładni językowej, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy norma art. 37at ust. 8 p.f., przy użyciu wykładni systemowej i celowościowej winna znajdować zastosowanie w sytuacjach nieprzedłożenia dokumentów przez przedsiębiorców w postępowaniu kontrolnym zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej w związku z bezprawnym wywozem lub zbyciem produktów leczniczych, a więc nie w sytuacji nieprzedstawienia dokumentów związanych z jakąkolwiek prowadzoną przez przedsiębiorców działalnością, w tym jak błędnie Sąd I instancji uznał, dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekraczał progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a p.f., efektem czego Sąd I instancji błędnie nie uchylił i nie umorzył postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie na wezwanie Śląskiego WIF w Katowicach określonej w wezwaniu nr [...] z dnia 10 października 2019 r. dokumentacji;
B. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową realizację funkcji kontrolnej wobec decyzji GIF i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 22, art. 68 § 1 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez GIF zaskarżonej decyzji w oparciu o dodany ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca) ust. 1a i 1b art. 127b p.f. w zw. z art. 37at ust. 8 p.f., w sytuacji, gdy w świetle relacji pomiędzy środkami, a założonymi celami ustawy zmieniającej, dodany ust. 1a i 1b art. 127b p.f. w zw. z art. 37at ust. 8 p.f. jest efektem nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego, działania ustawodawcy dokonanego z nadużyciem swobody regulacyjnej:
- niezachowana została adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego do jego osiągnięcia;
- istnieje dysproporcja pomiędzy efektem wprowadzonej regulacji a ciężarem nałożonym na jednostkę, wobec której ma ona zastosowanie;
- zastosowana przez ustawodawcę sankcja nie jest niezbędna ani przydatna do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- przepis nie daje organowi prawa do miarkowania kary pieniężnej w zależności od okoliczności sprawy.
Skarżący kasacyjnie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców stwierdził, ze wprowadzony ustawą zmieniającą ust. 1a i 1b art. 127b p.f. w zw. z art. 37at ust. 8 p.f. w sposób oczywisty narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i z tego względu nie powinien być w niniejszej sprawie zastosowany, co powinno prowadzić Sąd I instancji do uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie na wezwanie Śląskiego WIF w Katowicach określonej w wezwaniu nr [...] z dnia 10 października 2019 r. dokumentacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W drugiej ze skarg kasacyjnych złożonej przez "M." Sp. z o.o. Sp. k. w R. również zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organu wydanych w I i II instancji oraz o umorzenie postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:
1. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez błędną wykładnię zgodnie z którą skoro organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielania, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to są uprawnione do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć m.in. jak określone w art. 99 ust. 3 p.f., podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, iż przesłanki z art. 99 ust. 3 p.f. są badane wyłącznie na etapie udzielania zezwolenia, gdyż nie mają zastosowania do postępowań dotyczących zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;
2. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wyznacza progi antykoncentracyjne, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie ujemną przesłankę udzielenia zezwolenia, nie jest przepisem antykoncentracyjnym i nie ma zastosowania w innych postępowaniach niż postępowanie o udzielenie zezwolenia;
3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do postępowania administracyjnego niebędącego postępowaniem kontrolnym i jednocześnie błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten należy stosować do wszelkich postępowań, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań kontrolnych;
4. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odmowy przedłożenia dokumentów w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku odmowy przedłożenia dokumentów wbrew art. 37at ust. 8 p.f., a do naruszenia tego przepisu nie doszło i na gruncie niniejszej sprawy dojść nie mogło.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne złożone zarówno przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, jak i przez skarżącą spółkę, organ wniósł o ich oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie spółka przedłożyła odpis decyzji Śląskiego WIF w Katowicach o umorzeniu postępowania administracyjnego na dowód, iż postępowanie w związku z którym nałożono na skarżącą grzywnę jest i było bezprzedmiotowe.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci nadesłanej przez spółkę decyzji, na okoliczność wykazania, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, jak również wezwania do przedstawienia przez spółkę dokumentów w toku prowadzonego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia w zw. z naruszeniem przestrzegania przez spółkę norm antykoncentracyjnych, a w konsekwencji nie było podstaw do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w zw. z nieprzedstawieniem ww. dokumentacji w toku postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne okazały się zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do skarżącej zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at ust. 8 p.f. w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym, dotyczącym przestrzegania przez skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez skarżącą będącą franczyzobiorcą, ze spółką D. Sp. z o.o. we W., bądź spółką M2. Sp. z o.o. we W., bądź też spółką B. Sp. z o.o. we W. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczących prowadzenia ww. ośmiu aptek ogólnodostępnych o nazwie "D." i "M." oraz umowy skarżącej spółki.
Z powodu nieprzekazania dokumentacji na skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a i 1b p.f.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że art. 37at ust. 8 p.f. należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tzn. że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego.
Z przedstawionych w skargach kasacyjnych zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i ich uzasadnień wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w istocie nie kwestionują ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, lecz przede wszystkim zarzucają, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 127b ust. 1a, art. 37at ust. 8 p.f. oraz art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. w zw. z art. 22, art. 68 § 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym, że istota zarzutów obu skarg kasacyjnych sprowadza się do wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy o prawie farmaceutycznym, NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.
Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych w powyższym zakresie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw, wypowiadając się na temat prawidłowej wykładni tych przepisów (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22; z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23; z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24; z 12 lipca 2025, sygn. akt II GSK 148/22; z 4 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 740/22). W powołanych orzeczeniach NSA - wskazując w szczególności, że jakkolwiek przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów - uznał, że przepis art. 37at ust. 8 p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.
W sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. O poprawności wykładni świadczy bowiem to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. m.in. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.).
Art. 37at p.f. zawiera upoważnienie dla organu zezwalającego na prowadzenie apteki do prowadzenia inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tej inspekcji i kontroli. Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at p.f. (ust. 8: "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej.
W ocenie NSA, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym - generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w odniesieniu do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.
Przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37at ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z zasadą wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), prawem do ochrony zdrowia (art. 68 § 1 Konstytucji RP) oraz zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej, choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102).
W konsekwencji, nieuprawnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, także w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Poza tym nie można uznać za uprawnione stanowiska WSA w Warszawie, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a p.f., czyli umów spółki czy umów franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością.
To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 p.f. nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania skarżącej karą pieniężną za nieprzekazanie dokumentów żądanych od niej w piśmie z 10 października 2019 r. Na uwzględnienie zasługuje zatem również zarzut naruszenia art. 127b ust. 1a p.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Kwestia wykładni i powiązania tych obu przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18; z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23; z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie Prawo farmaceutyczne odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).
O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania orzeczono w punktach 4 i 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2017 r., poz. 1797).
Orzeczenie o zwrocie Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty uiszczonej tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, zawarte w punkcie 6 sentencji wyroku, wydane zostało na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym art. 15 pkt 9 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769) w zw. z art. 39 tej ustawy.