II GSK 89/22

II GSK 89/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Sygn. powiązane
II SA/Ke 660/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-09-29
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 660/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 5 maja 2021 r. nr NSP.906.1.2.2021 w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w S. na rzecz Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 660/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 5 maja 2021 r., w przedmiocie choroby zawodowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. w S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367; powoływanego dalej jako: rozporządzenie) w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2 in fine rozporządzenia poprzez pominięcie przez sąd I instancji uchybień organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy w okolicznościach sprawy istniały podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W szczególności poprzez:
a) niedostrzeżenie, że przeprowadzenie przez organ I instancji chronometrażu czynności było możliwe w okresie po wszczęciu postępowania, kiedy Uczestniczka była jeszcze pracownikiem Skarżącej (do lutego 2020 r.);
b) niedostrzeżenie, że organy administracji w sposób nieuprawniony przerzuciły na Skarżącą konsekwencje braku przygotowania ww. i obowiązek przedstawienia chronometrażu, podczas gdy to organ administracji był zobowiązany do jego przygotowania;
c) uznanie, że brak chronometrażu nie miał wpływu na wynik sprawy, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie choroby zawodowej powstałej ze względu na sposób wykonywania pracy - w związku z czym dokładne ustalenie, w jaki sposób praca była wykonywana jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy;
d) niedostrzeżenie, że w sytuacji, w której z winy organu I instancji nie uzyskano chronometrażu czynności, organy administracji przed przekazaniem dokumentacji jednostce orzeczniczej w celu wydania/ uzupełnienia orzeczenia powinny uzupełnić materiał dowodowy, również w ramach możliwości przewidzianych w § 8 ust. 2 in fine rozporządzenia i przeprowadzić inne czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. W szczególności powinny zostać przeprowadzone wnioskowane przez Skarżącą dowody z zeznań świadków, którzy mogliby odnieść się do sposobu i tempa wykonywania pracy.
Doprecyzowując powyższy zarzut wskazano, że nieuwzględnienie przez sąd I instancji uchybień popełnionych w toku postępowania przed organami administracji, pomimo ich wytknięcia w skardze, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby sąd I instancji prawidłowo ocenił ich wpływ na treść zaskarżonej decyzji uznałby, że istnieją podstawy dla jej uchylenia.
II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak uwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz o przedstawienie do akt postępowania dokumentacji medycznej w sprawach o stwierdzenie niepełnosprawności Uczestniczki, prowadzonych przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, nie naruszał przepisów postępowania dotyczących zasad gromadzenia dowodów i nie ograniczał Skarżącej możliwości obrony swoich praw. Tymczasem Skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia dowodów dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mających na celu wykazanie, że w sprawie, z uwagi na istnienie czynników pozazawodowych po stronie Uczestniczki nie można uznać, że jej schorzenia przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem spowodowane są sposobem wykonywania pracy. Wnioski dowodowe Skarżącej nie zmierzały do całościowego badania stanu zdrowia Uczestniczki, ale były sformułowane z uwagi na ujawnione w toku postępowania czynniki o charakterze pozazawodowym, mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz były skierowane celem weryfikacji relewantnych dla postępowania i jego wyniku schorzeń Uczestniczki. Gdyby sąd I instancji prawidłowo ocenił wskazane działania organu, doszedłby do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie;
III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w zakresie, w jakim w ramach dodatkowych wyjaśnień jednostka orzecznicza odnosiła się do dokumentacji medycznej zgromadzonej w toku postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności i oceniała jej znaczenie dla niniejszej sprawy bez zapoznania się z treścią tej dokumentacji, wykraczała poza zakres opinii biegłego i niedostrzeżenie, że jednostka orzecznicza nie wyjaśniła, dlaczego dostrzegając, że pozazawodowe czynniki mogły mieć wpływ na rozwój choroby zawodowej u Uczestniczki uznała, że nie mogą one wykluczać zawodowej etiologii schorzenia. To stanowisko zostało zaakceptowane przez organ II instancji, co również świadczy o nierzetelności przeprowadzonego postępowania dowodowego;
IV. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, podczas gdy ograniczyło się ono wyłącznie do zadania uzupełniających pytań jednostce orzeczniczej, a w sytuacji, w której udzielone przez nią odpowiedzi wskazywały na nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu, nie zostały podjęte żadne czynności, aby te wątpliwości wyjaśnić. W szczególności:
a) jednostka orzecznicza na pytanie o to na podstawie jakiej dokumentacji medycznej zostały ustalone pierwsze udokumentowane objawy choroby wskazała, że podstawą ustaleń były wyjaśnienia Uczestniczki w ramach wywiadu medycznego - co wskazuje, że jednostka nie ustaliła prawidłowo daty wystąpienia ww. objawów;
b) informacje odnośnie do schorzeń badanych w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności były badane bez wcześniejszego dostępu do tej dokumentacji (która nie została pozyskana do akt postępowania);
c) pomimo stwierdzenia, że pozazawodowe schorzenia mogły mieć wpływ na rozwój choroby będącej przedmiotem postępowania jednostka orzecznicza nie wyjaśniła, dlaczego jej zdaniem nie miały one wpływu na powstanie tego schorzenia.
V. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wskazany przepis rozporządzenia usprawiedliwia sytuację, w której lekarz zgłaszający podejrzenie choroby zawodowej wydaje następnie orzeczenie lekarskie w sprawie (mające status opinii biegłego). Tymczasem przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia "jednostkę orzeczniczą" (instytucję) od "lekarza tej jednostki" i odnosi się do braku konieczności odrębnego skierowania do jednostki orzeczniczej (instytucji) nie zaś do lekarza (konkretnej osoby). Przepis ten zatem nie ma znaczenia dla oceny zarzutu naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Gdyby sąd I instancji nie poprzestał na odniesieniu się do ww. wskazanego przepisu rozporządzenia dostrzegłby, że sytuacja, w której ten sam lekarz jednostki orzeczniczej (ta sama osoba) najpierw na etapie zgłoszenia, bez zgromadzenia dowodów, wyraża pogląd, że dane schorzenie może być chorobą zawodową, a później, jako biegły de facto opiniuje zasadność własnego przypuszczenia, stanowi rażące naruszenie zasady obiektywizmu i uzasadnia stwierdzenie, że wydane orzeczenie jest wadliwe pod względem formalnym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
VI. art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 277; powoływanej dalej jako: k.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w tak ustalonym stanie faktycznym można co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że schorzenia Uczestniczki mają związek ze sposobem wykonywania przez nią pracy.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1572/21; wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 334/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych powyżej rozstrzygnięć.
Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w przedmiocie stwierdzenia u M. Ż. choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki wymienionej w pozycji 19.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 235¹ Kodeksu pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Ponadto rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 235² Kodeksu pracy. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 235¹ Kodeksu pracy wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać stwierdzone schorzenie, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12). Na gruncie art. 235¹ Kodeksu pracy nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem (wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18).
Zaznaczyć także trzeba, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej ustala się w których zakładach pracy występowało narażenie zawodowe, lecz nie ustala się, czy narażenie zawodowe w określonym zakładzie pracy było przyczyną powstania danej choroby zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kwestii, który pracodawca ponosi wyłączną (bądź wspólnie z innymi) odpowiedzialność odszkodowawczą za skutki związane z rozpoznaną chorobą, pozostaje poza właściwością inspektora sanitarnego; do rozpoznawania tego rodzaju spraw - w razie powstania sporu w tym zakresie - powołane są sądy powszechne - sądy pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 1999 r., II SA/Ka 2111/97, Pr. Pracy 2000/11/37; z dnia 8 czerwca 2001 r., I SA 1780/00, LEX nr 77662; z dnia 18 sierpnia 1998 r., I SA 823/98, LEX nr 45821).
Należy również podnieść, że wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA/1982/1/33). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana (wyłącznie) przyczynami niepozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18).
Przechodząc do badania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz może wystąpić o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego, pracownika lub byłego pracownika - w zależności do zakresu wymaganych informacji (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Dodatkowo, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej nie są natomiast uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13; z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18; z dnia 24 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1520/97; z dnia 23 lipca 2003r., sygn. akt I SA 108/03; z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt SA 1801/00; z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 225/98).
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły postępowanie zgodnie z powyższymi uregulowaniami oraz z zachowaniem wymogów ustanowionych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podjął szereg czynności wyjaśniających, umożliwiając stronom przedstawienie swoich stanowisk oraz dowodów w sprawie. Z dokumentacji zebranej przez organ wynika, że uzyskano orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy dotyczące stwierdzenia i kwalifikacji choroby zawodowej u Uczestniczki. W orzeczeniu tym wskazano, że zgodnie z oceną narażenia zawodowego strony, która od 1.01.2009 r. z przerwami pracowała na stanowisku [...] w P. Sp. z o.o. w S. (zwanej dalej Spółką) oraz biorąc pod uwagę zgłaszany przez pacjentkę w wywiadzie chorobowym początek dolegliwości ze strony układu ruchu tylko ostatni zakład pracy można wskazać jako potencjalnie związany przyczynowo z powstaniem choroby. Szczegółowo odniesiono się do udokumentowanych objawów przewlekłej choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, podkreślając że strona zgłaszała dolegliwości typu bóle palców ręki prawej, szczególnie palca I od ok. 2015 r. W grudniu 2018 r., z powodu braku poprawy po leczeniu ambulatoryjnym, wykonano operacyjnie tendowaginektomię z uwolnieniem ścięgien zginaczy kciuka prawego oraz w lutym 2019 r. uwolnienie ścięgna palca III ręki lewej. Zaznaczano zarazem, że strona wykonywała regularnie badania profilaktyczne i nie orzekano jej przeciwwskazań do pracy.
Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, a zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. Związanie polega zatem na tym, że jeśli orzeczenie lekarskie nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, to stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. K 23/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 82). W przypadku zatem, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem - organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest bowiem uprawniony do kontroli merytorycznej (medycznej) orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Kontrola i możliwość podważenia opinii lekarskich przez organ jest zatem możliwa, ale w ograniczonym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10). Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować jedynie ustalenia stanu faktycznego, pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z tego punktu widzenia, że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez należytego uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza. Nie może to jednak dotyczyć merytorycznej treści prawidłowo sporządzonego orzeczenia lekarskiego. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo).
Mając powyższe okoliczności na względzie należało stwierdzić, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek ustawowych choroby zawodowej określonych w art. 235¹ Kodeksu pracy, organ był zobowiązany do stwierdzenia choroby zawodowej, a ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie podważyły dokonanych w sprawie ustaleń.
Sporządzone w tej sprawie orzeczenie lekarskie spełnia wymogi proceduralne, jest jasne, nie zawiera sprzeczności, uzasadnia w sposób zrozumiały dla organów i stron poczynione rozpoznanie i przedstawia metodologię tego rozpoznania oraz prowadzonych badań, jest wyczerpujące, znajduje potwierdzenie w innych dowodach. Z tych przyczyn organ obowiązany był wydać decyzję o rozpoznaniu choroby zawodowej zgodnie z treścią tej opinii i rozpoznaniem lekarskim.
Za chybione uznać więc należy zarzuty naruszenia z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W k.p.a. obowiązuje tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy.
Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.
Nieusprawiedliwione są zatem rozpoznane powyżej procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, zwłaszcza, że organy zebrały w całości materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 314/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Trafnie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w kwestii nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, tj. dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez Spółkę, a także zwrócenia się do Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o Niepełnosprawności o przedstawienie dokumentacji w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
Rację ma Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w realiach tej sprawy słusznie organ wniosków tych nie uwzględnił. Jak już podkreślano wyżej według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Słuszna jest konstatacja WSA, iż z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią opisanego orzeczenia w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1056/15). Oznacza to, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii lekarzy niebędących lekarzami zatrudnionymi w jednostce orzeczniczej, która wydała orzeczenie, na okoliczność pozazawodowych przyczyn powstania schorzenia.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że to samo dotyczy domagania się uzupełnienia postępowania o wykonanie chronometrażu pracy. W kwestii braku chronometrażu w karcie oceny narażenia zawodowego, słusznie Sąd I instancji zauważył, że skarżąca spółka wskazała, że załączone do tego pisma "przykładowe, orientacyjne czasy wykonywania kilku wiązek, które montowała Uczestniczka, nie stanowią chronometraży czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego, gdyż nie zostały zmierzone przy wykonywaniu danych wiązek. Przedstawione przez spółkę obliczenia zostały "przyjęte" na podstawie dotychczasowego doświadczenia oraz dotyczą wszystkich czynności wykonywanych przez pracownika w ramach danej wiązki". Spółka podkreśliła, że nie posiada rejestru określającego, jakie konkretne wiązki wykonywała Uczestniczka w ramach pracy przy montażu wiązek elektrycznych. Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte, gdy Uczestniczka nie wykonywała już pracy na stanowisku [...]. Tym samym prawidłowe jest stanowisko, iż organ nie miał podstaw do sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego na podstawie innych dokumentów niż te, które zostały mu udostępnione przez pracodawców oraz którymi sam dysponował. Z tych samych powodów nie było także fizycznych możliwości zmierzenia czasu wykonywania przez Uczestniczkę poszczególnych czynności na stanowisku [...]. Nie można zatem uznać za uprawniony zarzutu, że karta oceny narażenia jest nierzetelna bo brak w niej chronometraży, skoro nie było możliwości uzyskania chronometraży w prowadzonym postępowaniu – co wynika z faktu, że M. Ż. nie jest już pracownikiem Spółki. Ponadto, jak już wyżej wspomniano, skarżąca spółka udostępniając posiadaną przez siebie dokumentację twierdziła, że zawarte w niej przykładowe, orientacyjne czasy wykonywania kilku wiązek nie są chronometrażem, o jakim mowa w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia.
Konkludując NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a zatem stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, bowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy.
Mając powyższe okoliczności na względzie stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek ustawowych choroby zawodowej z art. 2351 Kodeksu pracy, organ był zobowiązany do podjęcia takiego jak kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie, a ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie poddały w wątpliwość dokonanych w sprawie ustaleń.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., który w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej nie ma bezpośredniego zastosowania z uwagi na szczegółowe uregulowania zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Rolę biegłego lub biegłych, o których mowa w art. 84 § 1 k.p.a., spełniają w tym postępowaniu uprawnieni lekarze spełniający określone wymagania kwalifikacyjne i zatrudnieni w jednej z jednostek orzeczniczych I i II stopnia (§ 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia). Zakres wiadomości specjalnych, do których nawiązuje art. 84 § 1 k.p.a., określony został natomiast w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia określają również przypadki, w których przeprowadzane są ponowne badania przez jednostki orzecznicze II stopnia. Z wnioskiem o przeprowadzenie takiego badania może wystąpić jedynie pracownik lub były pracownik, jeśli nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego (§ 7 ust. 1). Natomiast właściwy państwowy inspektor sanitarny może zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, gdy uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji (§ 8 ust. 2). Żaden z tych przypadków nie zachodził jednak w sprawie, dlatego słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że nie było podstaw do przeprowadzenia ponownych, dodatkowych badań przez inną jednostkę orzeczniczą.
Nie jest trafiony również zarzut naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wskazany przepis rozporządzenia usprawiedliwia sytuację, w której lekarz zgłaszający podejrzenie choroby zawodowej wydaje następnie orzeczenie lekarskie w sprawie. Bezsporną pozostaje okoliczność, że orzeczenie lekarskie wydawane przez tę jednostkę orzeczniczą (jednostkę I stopnia) sporządził ten sam lekarz, który zgłosił podejrzenie choroby zawodowej. W tym kontekście należy zawrócić uwagę, iż art. 84 § 2 k.p.a. stanowi, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu. Zatem jego zastosowanie do wyłączenia biegłego ze swej istoty możliwe jest jedynie odpowiednio, gdyż nie jest on ani pracownikiem organu, ani nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie wydaje decyzji.
Zatem wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. może nastąpić, gdy brał on udział w sprawie w określonej roli procesowej oraz gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to wyłączenie lekarza, który zgłosił podejrzenie choroby zawodowej m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony (ust. 4 art. 24 k.p.a.) lub brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (ust. 5 art. 24 k.p.a.). Może to być, w ocenie NSA, taka sytuacja kiedy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód. Dlatego też wyłączenie lekarza, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż zgodnie z art. 235 § 2 i § 21 k.p., każdy lekarz zatrudniony w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do wydania orzeczenia lekarskiego, o jakim mowa w § 6 rozporządzenia, w razie podjęcia informacji stanowiącej podstawę do podejrzenia choroby zawodowej ma obowiązek zgłoszenia tego faktu właściwemu inspektorowi sanitarnemu i skierowania pracownika (byłego pracownika) na badania w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania. W razie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez lekarza zatrudnionego w jednostce orzeczniczej, właściwy organ inspekcji sanitarnej nie wydaje skierowania do jednostki orzeczniczej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).
Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż wraz z przesłaniem zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej do PPIS, [...] zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego (k. 2 i 3 akt administracyjnych), a następnie po jego otrzymaniu wydał orzeczenie lekarskie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że takie normatywne ukształtowanie postępowania związanego ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej przez lekarza zatrudnionego w jednostce medycznej, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia, nie daje podstaw do przyjęcia, aby lekarz dokonujący zgłoszenia podlegał wyłączeniu w wydaniu orzeczenia lekarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że sam fakt zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej nie wywołuje wątpliwości co do bezstronności lekarza. Słusznie bowiem stwierdził Sąd I instancji, że rozwiązania przyjęte w tym zakresie przez prawodawcę opierają się na założeniu, że w sformalizowanym postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej ta część procedury, która polega na zdiagnozowaniu choroby i zbadaniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą chorobą a narażeniem zawodowym, należy tylko i wyłącznie do lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych, wymienionych w § 5 rozporządzenia.
Trafnie zatem podkreślił WSA w uzasadnieniu, że omawiane unormowania nie oznaczają, że lekarz orzecznik podlega wyłączeniu w takim przypadku, gdy wypełniając ustawowy obowiązek nałożony w art. 235 § 2 k.p. zgłosił właściwemu inspektorowi sanitarnemu fakt podejrzenia choroby zawodowej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim specyfika omawianego postępowania i tryb orzekania w przedmiocie choroby zawodowej ukształtowany przepisami rozporządzenia i Kodeksu pracy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).