Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II GSK 1259/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II GSK 1259/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 81/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-18
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1988
art. 38
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 12 oraz art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 141 § 4, art. 149 § 1a oraz art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." [...] w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 81/23 w sprawie ze skargi "P." w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P." [...] w J. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 81/23, działając na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi "P." w J. (dalej również jako: P.) na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez KNF nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył "P." [...] w J., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przewlekłe prowadzenie przez KNF postępowania z wniosku P. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w szczególności w przypadku stwierdzenia przez NSA naruszenia jedynie prawa materialnego. W pozostałych przypadkach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że przewlekłe prowadzenie przez KNF postępowania z wniosku P. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, że ww. przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ze względu na podejmowanie po dniu 28 listopada 2018 r. przez KNF czynności w sposób pozorny, już po upływie materialnego terminu z art. 38 Prawa bankowego z dnia 29 sierpnia 1997 r., według stanu prawnego na dzień 28 listopada 2018 r.: tj. z dnia 25 października 2018 r. ze zm. (dalej jako: p.b.), wprowadzanie w błąd i dezinformowanie Skarżącego o terminie właściwym do wydania decyzji, a tym samym bezprzedmiotowe przedłużanie postępowania narażające P. na ponoszenie dodatkowych wydatków, a w konsekwencji uniemożliwiające rozpoczęcie działalności [...], a także naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, według stanu prawnego na dzień 28 listopada 2018 r.: tj. z dnia 3 października 2018 r. ze zm. (powoływanej dalej jako: k.p.a.) – Zarzut 1;
2. art. 190 zd. 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że Sąd jest związany wykładnią prawa rzekomo dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II GSK 2205/22), z której miałoby wynikać, że w tut. postępowaniu nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące prawidłowości prowadzenia postępowania po dniu 21 listopada 2018 r., podczas gdy w ww. wyroku NSA nie dokonał wykładni prawa w ww. zakresie, a kwestie rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu postępowania przez KNF po dniu 21 listopada 2018 r. w sposób oczywisty muszą być rozstrzygane w tut. postępowaniu, które dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenia przez KNF postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności złożonego przez P. w dniu 28 listopada 2018 r., a więc już po dniu 21 listopada 2018 r.(!), zaś w zaskarżonym wyroku sam WSA analizuje przebieg postępowania prowadzonego przez KNF w dwóch okresach: 17 grudnia 2018 r. – 14 stycznia 2019 r. oraz 14 stycznia 2019 r. - 14 maja 2019 r., a więc każdorazowo już po dniu 21 listopada 2018 r.(!), a w ten sposób zaskarżony wyrok WSA dotknięty jest wadą wewnętrznej sprzeczności – Zarzut 2;
3. art. 190 zd. 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że Sąd jest związany wykładnią prawa rzekomo dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II GSK 2205/22), z której miałoby wynikać, że w tut. postępowaniu nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące wykładni powołanych przepisów p.b. (w szczególności art. 38 p.b.), podczas gdy w ww. wyroku w ww. zakresie NSA nie dokonał wykładni prawa w rozumieniu art. 190 zd. 1 p.p.s.a. - Zarzut 3;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia, w tym niewykonanie w sposób precyzyjny zaleceń zaprezentowanych w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. akt II GSK 2205/22), który w pkt 1 sentencji wyroku uchylił w całości zaskarżony wówczas wyrok WSA z dnia 7 lipca 2022 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 44/22) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w szczególności poprzez brak stwierdzenia podejmowania przez KNF czynności pozornych, powodujących, że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie po dniu 21 listopada 2018 r. podejmował czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym poprzez bezprzedmiotowe przedłużanie postępowania KNF naraziła P. na ponoszenie dodatkowych wydatków, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, że przewlekłość postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez P. działalności [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - Zarzut 4.
II. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 38 p.b. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i pominięcie, że KNF w terminie roku od dnia wydania decyzji zezwalającej na utworzenie P., była zobligowana do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie przez P. działalności, zaś zaniechanie KNF w tym zakresie uniemożliwiło Skarżącej rozpoczęcie działalności, podczas gdy bezprzedmiotowe przedłużanie postępowania przez KNF naraziło P. na ponoszenie dodatkowych wydatków - Zarzut 5.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną strona podtrzymała w pełni dotychczasowe stanowisko, przedstawiając dalszą argumentację prawną świadczącą o tym, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj.: pisma B. S.A. ("B.") z dnia 30 listopada 2018 r. i pisma KNF z dnia 5 grudnia 2018 r. na okoliczności braku zamiaru KNF odnośnie zezwolenia P. na rozpoczęcie działalności i to niezależnie od przebiegu postępowania przed KNF w drugim rzędzie, a zatem czysto pozornego charakteru całego postępowania w drugim rzędzie.
Pismem procesowym z dnia 23 grudnia 2024 r. organ złożył odpowiedź na replikę skarżącej, podtrzymując swoje dotychczasowe wnioski i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także wnosząc o oddalenie dowodu z dokumentów wskazanych przez stronę, jako niemających żadnego związku ze sprawą administracyjną i sądowoadministracyjną.
Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. skarżąca, popierając w pełni dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podtrzymała zgłoszony w piśmie z dnia 14 grudnia 2023 r. wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów to zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania.
Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).
W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Kasator powiązał zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 38 p.b. wskazując, iż błędnie WSA uznał, że ze wcześniejszych wyroków NSA wynika, iż w "tut. postępowaniu nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące wykładni powołanych przepisów p.b. (w szczególności art. 38 p.b.)". Ponadto zarzucono również naruszenie art. 38 p.b. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i pominięcie, że KNF w terminie roku od dnia wydania decyzji zezwalającej na utworzenie P., była zobligowana do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie przez skarżącego kasacyjnie działalności.
W ocenie NSA zarzuty te nie są zasadne. W wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 podkreślono, iż Sąd I instancji "nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem treść merytoryczna wydanej w sprawie decyzji miałaby mieć znaczenie dla oceny rażącego charakteru przewlekłości". Natomiast w kolejnym wyroku NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 2205/22 (wiążącego WSA na zasadzie art. 190 p.p.s.a) wprost już wskazano, iż "Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie organu brak wykładni przez WSA w Warszawie art. 38 ustawy Prawo bankowe nie miał wpływu na wynik sprawy. Z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 bynajmniej nie wynika, aby Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w odniesieniu do kwestii, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, powinien dokonać wykładni art. 38 ustawy Prawo bankowe w sposób w jaki to podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej".
Skoro w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 2205/22 przesądzono, iż brak wykładni art. 38 ustawy Prawo bankowe "nie miał wpływu na wynik sprawy", to Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., trafnie zatem uwzględnił zakres orzekania określony wyrokami NSA z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 oraz z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 2205/22. Tym samym w niniejszej sprawie, nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. oraz 38 p.b.
Powyższe oznacza, iż w związku z zarzutami naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. sporna jest kwestia odnosząca się do oceny charakteru tej przewlekłości, a mianowicie, czy miała ona charakter "zwykły" – jak przyjął Sąd I instancji – czy też "kwalifikowany", jak z kolei podnosi skarżący.
Jakkolwiek, ani na gruncie przywołanej powyżej regulacji prawnej, ani też na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "rażącego" charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania, co ma ten skutek, że każdorazowo to sąd administracyjny w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobowiązany ad casum dokonać oceny stopnia stwierdzonej przewlekłości postępowania, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "z rażącym naruszeniem prawa" oraz ocenę tę uzasadnić. Trzeba stwierdzić, że zaprezentowana przez Sąd I instancji propozycja oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania w sprawie z wniosku strony, jest prawidłowa.
Gdy chodzi bowiem o kwalifikowaną formę przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, o której mowa art. 149 § 1a p.p.s.a., za uzasadnione uznać należy stanowisko, że o ocenie, iż w danej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa musi decydować okoliczność odnosząca się do czasu trwania postępowania. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy stanowiąc naruszenie prawa, nie stanowi jeszcze sam w sobie przesłanki wnioskowania o rażącym charakterze tego naruszenia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem to jednak z całą pewnością czas trwania postępowania – jego długość – może mieć istotne znaczenie dla oceny rażącego charakteru przewlekłości postępowania (wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, tamże). Zwłaszcza, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1775/17; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2722/18, tamże), czy też, gdy działaniu organu administracji towarzyszy – wręcz jawny – brak woli załatwienia sprawy lub gdy organ ewidentnie nie stosuje się do przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, tamże), bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19, tamże). W tym też kontekście, jako nie bez znaczenia należy uznać i to, czy – jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 832/13 – organ podejmował czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania (wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, tamże).
Z przedstawionym podejściem koresponduje pogląd, w świetle którego ocena odnośnie do kwalifikowanej formy przewlekłości postępowania, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenia normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takich wartości prawem chronionych, jakimi są zasada zaufania do państwa i jego organów oraz – co trzeba podkreślić – zasada pewności prawa i zasada pewności wydania rozstrzygnięcia.
W tym też kontekście trzeba podnieść, że nie jest też tak, że zasada, o której mowa w art. 7 k.p.a., gdy chodzi o jej znaczenie, ma pierwszeństwo przed zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwrot "działać w sprawie wnikliwie i szybko", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 12 § 1 k.p.a. uzasadnia bowiem twierdzenie, iż wolą ustawodawcy było niedwuznaczne wskazanie na potrzebę równoważenia względów pragmatycznych ze standardami rzetelnego procesu, przede wszystkim zaś zasadami praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej (por. Z. Kmieciak, art. 12 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że między wymienionymi kodeksowymi zasadami nie ma kolizji. Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem, ani zasady legalizmu, ani też zasady prawdy obiektywnej, których prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny, rzetelny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza wymaga zaakcentowania, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie do jej sytuacji prawnej, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej (konkretnych) praw, z którymi – co należy podkreślić – skorelowane są przecież konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15, tamże).
Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy po pierwsze stwierdzić, że organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej. Po drugie, w sprawie organ podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że w postępowaniu organu nie sposób dopatrzyć się szczególnie lekceważącego podejścia zarówno do postępowania, jak również do strony postępowania, mimo że mógł on postepowanie prowadzić w sposób bardziej skondensowany.
Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w niniejszej sprawie organ wyszedł z błędnego przekonania o możliwości kontynuowania postępowania, mimo upływu terminu określonego w art. 38 ustawy Prawo bankowe. Zatem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, prowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było wydanie decyzji merytorycznej, a nie umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe.
WSA zasadnie również podkreślił, że organ podejmował swoje czynności w niedługich odstępach czasu (co Sąd I instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Za prawidłową należy też uznać konstatację poczynioną przez WSA, że organ reagował na wnioski strony oraz informował o przyczynach przedłużającego się postępowania. Za usprawiedliwiony uznać należy także pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że w celu przyśpieszenia postępowania i zapewnienia większej sprawności postępowania, organ przesyłał skarżącemu korespondencję dwutorowo, a zatem zarówno pocztą, jak też za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail). Pismo KNF z dnia 12 marca 2019 r., jak też kolejne, organ w dniu ich podpisania doręczał poprzez swoich pracowników bezpośrednio do siedziby P. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podejmowane czynności wyjaśniające, związane były z potrzebą wynikającą ze zmieniającego się stanu faktycznego, dotyczącego sytuacji organizacyjnej i finansowej P. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione argumenty nakazują uznać za słuszne stanowisko prezentowane w analizowanym zakresie zaskarżonego wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez KNF nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia, w tym przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wszak wyżej wskazano już okoliczności, na których oparł się Sąd I instancji orzekając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. To, czy okoliczności te mogły uzasadniać podjętą przez WSA ocenę charakteru przewlekłości, nie może być kwestionowane za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. "W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy" (wyrok NSA z 28.07.2023 r. I OSK 898/21, LEX nr 3599543).
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem lub uznał, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie, w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargą kasacyjną oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który występował przed sądem pierwszej instancji.