Pełny tekst orzeczenia II GSK 1232/20

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 37/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie usług telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 37/20 oddalił skargę A. SA z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub organ) pismem z [...] grudnia 2018 r. zawiadomił A. SA z siedzibą w K. (dalej: skarżąca lub strona) o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia rynków właściwych, ustalenia występowania na rynkach przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej, utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Prezes UKE wydał decyzję częściową, w której określił rynek właściwy jako hurtowy rynek usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji operatora; ustalił, że na rynku świadczenia usługi występuje przedsiębiorca o znaczącej pozycji rynkowej; wyznaczył operatora, jako przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji operatora oraz nałożył na niego obowiązki regulacyjne.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. organ powiadomił skarżącą, że w części dotyczącej określenia wysokości opłat za zakańczanie połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji (stawki FTR) sprawa zostanie rozpatrzona do [...] czerwca 2020 r.

Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz bezczynność w przedmiocie wydania decyzji.

W odpowiedzi z [...] lutego 2020 r. Prezes UKE przedstawił skarżącej sprawozdanie z podjętych w sprawie czynności.

W skardze do Sądu na bezczynność oraz przewlekłość postępowania skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: art. 10 § 1, art. 49 § 1 w związku z art. 49a, art. 39 w związku z art. 109 § 1 i art. 14 § 1, art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), m.in. poprzez niedoręczenie jej decyzji częściowej za pośrednictwem operatora pocztowego, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji i braku rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania, oraz niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie do [...] grudnia 2019 r.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził ani przewlekłości postępowania, ani bezczynności organu w sprawie. Wskazał, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Z kolei przesłanki do stwierdzenia przewlekłości zachodzą wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących bezczynności organu, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem z [...] grudnia 2018 r., którym Prezes UKE, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 62 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i na podstawie art. 49a k.p.a. poinformował, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu będą następować poprzez ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej na stronie http://bip.uke.gov.pl/przegladrynkow/regulacja-rynkow-ftr/, przy czym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiła publikacja pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w toku postępowania poprawnie zastosowano art. 49a k.p.a., w myśl którego organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron, bowiem wymóg co do ilości stron postępowania został spełniony. Ponadto zastosowanie w sprawie przez organ art. 62 k.p.a. nie wyłączało posłużenia się regulacją art. 49a k.p.a. Połączone sprawy dotyczyły rynków zakańczania połączeń głosowych w sieciach stacjonarnych poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, objętych analizą rynku telekomunikacyjnego, o której mowa w art. 21 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460), co więcej podstawa prawna wszystkich decyzji wydanych w postępowaniu była identyczna.

Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zakończyło się [...] grudnia 2019 r. poprzez wydanie częściowych decyzji regulacyjnych, których jednym z adresatów była skarżąca. Z kolei publikacja pism w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowiła ich skuteczne doręczenie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Z obowiązku tego organ w pełni się wywiązywał, bowiem skarżąca miała możliwość zapoznania się z przebiegiem postępowania i materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu oraz skorzystania ze swoich uprawnień procesowych, a wobec tego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Ponadto Sąd zauważył, że jakkolwiek w postępowaniu nie został zachowany termin załatwienie sprawy określony w art. 35 k.p.a., to organ konsekwentnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, o czym systematycznie informował strony.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także w sprawie przewlekłości postępowania, uznał bowiem, że skarżąca była na bieżąco, za pomocą Biuletynu Informacji Publicznej, informowana przez organ o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Natomiast uzasadnianie zarzutu przewlekłości postępowania błędnym zastosowaniem przez organ art. 49a k.p.a. nie mogło przynieść oczekiwanego skutku.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się: na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jego uchylenia oraz stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, i bezczynności organu; zobowiązania organu do pisemnego doręczenia skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło rozpoznanie skargi kasacyjnej; względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o zasądzenia od organu na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w badanej przez Sąd sprawie zaistniały przesłanki do połączenia ponad 20 postępowań administracyjnych dotyczących rynków zakańczania połączeń głosowych w sieciach stacjonarnych różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podczas gdy każda z tych spraw dotyczy innego stanu faktycznego (różne podmioty, różne sieci telekomunikacyjne), co wyklucza wspólne prowadzenie postępowań i doręczanie pism poprzez publikację na stronie internetowej bip.uke.gov.pl, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi zamiast stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności oraz zobowiązania organu do fizycznego doręczenia decyzji częściowej organu z [...] grudnia 2019 r., nr [...] (dalej: decyzja częściowa);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 i art. 49a oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w badanej przez Sąd sprawie było dopuszczalne doręczanie pism w formie udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej zamiast fizycznego doręczenia decyzji skarżącej (jako podmiotowi regulowanemu), podczas gdy:

a) brak jest podstaw do stosowania wskazanych trybów doręczenia decyzji stronie – skarżącej (tryb dotyczy pozostałych uczestników);

b) w postępowaniu niedopuszczalne było połączenie ponad 20 spraw i udział ponad 20 stron, zatem i również doręczanie w trybie publicznego obwieszczenia;

c) brak jest przepisu szczególnego upoważniającego organ do powiadamiania stron poprzez publiczne obwieszczenie;

d) z orzecznictwa sądowego wynika nakaz doręczania decyzji stronie najbardziej zainteresowanej, nawet jeżeli stosowane są powyższe tryby doręczania pism w toku postępowania, zatem zastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i budowania zaufania do organu powinno skutkować fizycznym doręczeniem decyzji stronie regulowanej,

- co doprowadziło do uznania, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącej, a w konsekwencji do bezpodstawnego oddalenia skargi zamiast stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności oraz zobowiązania organu do fizycznego doręczenia decyzji skarżącej;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 39, art. 109 § 1 k.p.a. i art. 14 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego nie trzeba było stosować w badanej przez Sąd sprawie, podczas gdy z ich treści wynika jednoznacznie, że stronie najbardziej zainteresowanej należy doręczyć decyzję fizycznie, za pośrednictwem operatora pocztowego (pisemnie), co doprowadziło do uznania, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącej, a w konsekwencji do bezpodstawnego oddalenia skargi zamiast stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności oraz zobowiązania organu do fizycznego doręczenia decyzji skarżącej;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że brak fizycznego doręczenia decyzji stronie regulowanej przez kilka miesięcy od dnia jej wydania nie ogranicza prawa strony do szybkiego przeprowadzenia postępowania i nie skutkuje powstaniem stanu bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji brak zobowiązania organu do fizycznego doręczenia skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego decyzji częściowej w określonym terminie oraz brak stwierdzenia bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia;

5. w konsekwencji powyższych uchybień, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 13 stycznia 2021 r.

Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca wiąże bezczynność Prezesa UKE i przewlekłe prowadzenie postępowania z niewłaściwym zastosowaniem w sprawie art. 62 k.p.a., a w konsekwencji z wadliwym skorzystaniem z trybu przewidzianego w art. 49a k.p.a. Według skarżącej w sprawie nie zostały spełnione warunki połączenia ponad 20 postępowań administracyjnych dotyczących rynków zakańczania połączeń głosowych w sieciach stacjonarnych różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, gdyż każda z tych spraw dotyczyła innego stanu faktycznego, co wykluczało wspólne prowadzenie postępowań i doręczanie pism poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. W przypadku stosowania trybu doręczania określonego w art. 49 i art. 49a k.p.a. należy, a przynajmniej można dodatkowo, fizycznie doręczyć podmiotowi najbardziej zainteresowanemu (regulowanemu) decyzję nakładającą określone obowiązki. W tym zakresie skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 355/19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca w tych samych działaniach organu błędnie upatruje przesłanek do przyjęcia zarówno bezczynności Prezesa UKE, jak i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność jest więc stanem niezgodnym z prawem, spowodowanym niezałatwieniem w terminie sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy ramach postępowania organ wprawdzie podejmuje czynności, lecz nie są one efektywne i nie prowadzą do jego zakończenia. Są to więc różne sytuacje procesowe i odmienne są przesłanki ich wystąpienia. Wobec tego należy przyjąć, że te same działania/zaniechania organu administracji publicznej, co do zasady, nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłości postępowania.

W ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej wojewódzki sąd administracyjny bada, czy po stronie organu istniał prawny obowiązek działania w określonej formie i terminie. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zbadanie, czy organ administracji publicznej był zobowiązany do załatwienia konkretnej sprawy w ustalonym terminie. Rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga, by sąd pierwszej instancji ocenił sposób prowadzenia postępowania przez organ, w tym, czy zostało ono zorganizowane w taki sposób, by możliwe było jego zakończenie w rozsądnym terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poza granicami sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania znajdują się inne, niż wcześniej wymienione, kwestie związane z postępowaniem prowadzonym przez organ, którego dotyczy skarga.

W nawiązaniu do dotychczasowych uwag należy zauważyć, że Prezes UKE nie pozostaje w bezczynności, ponieważ sprawa, w zakresie objętym decyzją częściową, została załatwiona. Decyzję częściową Prezesa UKE z [...] grudnia 2019 r. wprowadzono do obrotu w trybie art. 49a k.p.a., który był stosowany przez organ konsekwentnie w toku całego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do przyjęcia, że postępowanie było prowadzone przewlekle w znaczeniu przedstawionym wyżej. Z pewnością o przewlekłym prowadzeniu postępowania nie może być mowy w sytuacji zaniechania doręczenia skarżącej decyzji częściowej za pośrednictwem operatora pocztowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ewentualne uchybienia organu związane z zastosowaniem art. 62 k.p.a., a w konsekwencji art. 49a k.p.a., nie należą do sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a wobec tego nie mogą być przedmiotem oceny w ramach tego postępowania. Wady procesowe podnoszone przez skarżącą, w tym związane ze skutecznością doręczenia jej decyzji z [...] grudnia 2019 r. w formie publicznego obwieszczenia, mogłyby być przedmiotem rozpoznania wyłącznie w postępowaniu ze skargi na decyzję częściową wydaną przez Prezesa UKE.

Koncepcja skarżącej o istnieniu po stronie Prezesa UKE obowiązku doręczenia jej decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego wyprowadzona została ze stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 355/19. W powołanym orzeczeniu WSA uznał, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji. Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a k.p.a., zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje. Przytoczone stanowisko zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/20, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd prawny dotyczący doręczenia decyzji na piśmie, w przypadku dokonywania przez organ doręczeń w trybie art. 49a k.p.a. przedstawiony w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 355/19, nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko WSA w Gdańsku zostało bowiem sformułowane odnośnie do innej przedmiotowo kategorii spraw (zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) oraz - co istotne - postępowanie w tej sprawie było prowadzone w następstwie wniosku strony – inwestora, zaś organ nie był konsekwentny w stosowaniu doręczeń w formie publicznego obwieszczenia. Trzeba dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/20, podniósł, że w postępowaniach administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym w drodze obwieszczenia mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji inne strony poza inwestorem (np. art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Zdaniem NSA uwarunkowania systemowe nakazują tę regułę zastosować także w sprawach, w których procedura zawiadamiania stron o decyzjach odbywa się w trybie art. 49a k.p.a. Trudno byłoby bowiem racjonalnie założyć, że inwestor będący wnioskodawcą i adresatem decyzji miałby o jej wydaniu dowiadywać się z obwieszczenia, a nadto zapoznanie się z jej treścią wymagałoby dodatkowego wniosku, o którym mowa w art. 49b k.p.a. Jeżeli celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 k.p.a. i 49a k.p.a. było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron, to ich stosowanie nie może powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznych w sposób określony w przepisach art. 39-48 k.p.a.

Odmienności stanu opisanej wyżej sprawy i sprawy ze skargi na bezczynność Prezesa UKE są oczywiste i wykluczały one przyjęcie stanowiska WSA w Gdańsku. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało bowiem wszczęte z urzędu, o czym skarżąca została powiadomiona, przedmiot postępowania był inny, inna była też sytuacja procesowa strony skarżącej, zaś Prezes UKE wszelkie pisma w postępowaniu konsekwentnie doręczał w trybie przewidzianym w art. 49a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------