II GSK 1202/19

II GSK 1202/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Ke 155/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-05-22
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2010 nr 168 poz 16 pkt 1 i 2 preambuły, art. 1 pkt 1 lit. b
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z  jednostek pojazdowych oraz kart kierowców
Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
par. 4 ust. 1 pkt 1-3, par. 4 ust. 2 i 3
Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 pkt 2 i 22, art. 92a ust. 1 i 7, art. 92c, lp. 6.3.11 załącznika nr 3, lp. 6.3.12 załącznika nr 3, lp. 10 załącznika nr 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 155/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 grudnia 2018 r. nr BP.500.285.2018.1181.KI13.6944 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 155/19 przy udziale W.K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach w sprawie ze skargi M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 650, dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że:
- organ winien wyjaśnić i ustalić ilość dni zarejestrowanej działalności kierowcy P.P. w okresie pomiędzy 15 maja a 2 lipca 2018 r.,
- w zakresie niewczytania w dniu 28 lutego 2018 r. danych z karty kierowcy D.B. tego dnia doszło do rozwiązania umowy o pracę, a dane z karty tego kierowcy zostały pobrane na drugi dzień, to jest 1 marca 2018 r., jak natomiast twierdzi skarżący, w dniu 28 lutego 2018 kierowca ten zakończył pracę o godzinie 22:36 i wedle Sądu I instancji organ powinien w związku z tym rozważyć, czy faktycznie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu obowiązku pobrania danych z karty kierowcy, skoro pomiędzy ustaniem stosunku pracy a wczytaniem danych z karty upłynął tak niewielki okres czasu.
podczas gdy:
- organ dokonał prawidłowej oceny dni zarejestrowanej działalności kierowcy P.P. w okresie pomiędzy 15 maja a 2 lipca 2018 r., wskazując iż przedsiębiorca przekroczył ustawowy termin sczytywania danych o 1 dzień, gdyż na karcie kierowcy było zapisanych 29 dni zarejestrowanej działalności prowadzącego pojazd, co swe oparcie znajduje bezpośrednio w wydrukach danych cyfrowych z karty kierowcy (Vide: strona 19 in fine i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji);
- w zakresie niewczytania w dniu 28 lutego 2018 r. danych z karty kierowcy D.B. przedsiębiorca nie musiał czekać do godziny 22:36 dnia 28 lutego, aby pobrać dane z karty kierowcy, lecz był obowiązany do ich pobrania najpóźniej do dnia 28.02.2019 r., co nie stało na przeszkodzie, aby przedsiębiorca pobrał przedmiotowe dane we wcześniejszym terminie, czego jednak skarżący zaniedbał (jak i terminowego pobierania danych z własnej karty kierowcy uchybiając terminowi o 23 dni) - Vide: strona 14, akapit 3 i strona 16 in fine i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji;
- organ także wyjaśnił, iż okoliczność zatrudnienia kierowcy na podstawie umowy o pracę nie wyłącza obowiązku wczytania danych cyfrowych z chwilą upływu terminu obowiązywania umowy zlecenia (gdy nastąpiła zmiana formy prawnej świadczenia pracy z umowy zlecenia na umowę o pracę) - Vide: strona 15 in fine i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128), poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w sytuacji, gdy po zakończeniu jednej umowy nawiązywana jest kolejna, czy też w sytuacji, gdy dochodzi do nawiązania stosunku pracy bezpośrednio po rozwiązaniu poprzednio łączącej kierowcę z podmiotem wykonującym przewozy umowy, przewoźnik nie ma obowiązku pobierania danych z karty kierowcy, podczas gdy powyższy przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości wskazując, iż przedsiębiorca jest zobligowany ("pobiera") dane z karty kierowcy przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe i bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy kierowca nawiązuje nową umowę z dotychczasowym przedsiębiorcą, z odrębnym podmiotem, czy też nie kontynuuje świadczenia usług kierowania pojazdem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy na wstępie wskazać, że art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. przewidując, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wyłącza przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które zdaniem organu - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania w zakresie badania i oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy związane jest w sposób bezpośredni z dokonaną wykładnią prawa materialnego, które miało wpływ na zakres prowadzonego postępowania dowodowego, jakie w tego rodzaju sprawach powinno zostać przeprowadzone przez organy. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej powoduje, że wymagają one łącznego rozpatrzenia.
Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie należy wskazać, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ocenił, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego, organ administracji publicznej winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia przesłanek warunkujących stwierdzenie zaistnienia deliktu opisanego w punkcie 6.2. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz winien w uzasadnieniu w sposób precyzyjny wskazać sposób wyliczenia dni zarejestrowanej działalności kierowców. Poza tym Sąd uznał, że skarżący nie naruszył przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powyższego rozporządzenia, gdyż w sytuacji, w której kierowca nieprzerwanie wykonuje pracę na rzecz tego samego przewoźnika, a jedynie na podstawie różnych, zawieranych bezpośrednio jedna po drugiej umów, przewoźnik nie ma obowiązku pobierania danych z karty, nie jest bowiem zagrożone zagwarantowanie przechowywania danych. Powyższe przepisy – w ocenie Sądu pierwszej instancji należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca nałożył obowiązek wczytywania karty kierowcy w sytuacji, gdy kierowca przestaje wykonywać swoje obowiązki na rzecz podmiotu wykonującego przewozy na skutek czy to ustania stosunku pracy czy też rozwiązania innej umowy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ powinien wyjaśnić i ustalić ilość dni zarejestrowanej działalności kierowcy P.P. w okresie od 15 maja do 2 lipca 2018 r. na wstępie rozważań należy przypomnieć obowiązującą w chwili naruszenia i rozstrzygania sprawy przez organy regulację prawną związaną z nałożeniem kary w zakresie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdego kierowcę. Istota tego zarzutu sprowadza się do kwestii, jak należy rozumieć pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" oraz to, czy dokonana przez organ ocena ww. pojęcia oraz przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie dawało podstawę do nałożenia na spółkę kary określonej w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowców
Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Również stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Należy mieć równocześnie na uwadze treść pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 preambuły cyt. rozporządzenia regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006.
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, dni niebędące dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, to te, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc, to dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16). Z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że termin na sczytanie danych, określony w cytowanych wyżej przepisach powinien uwzględniać jedynie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy (por. np. wyroki NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5534/16, z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4141/16, z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1576/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010.
Tak rozumiane pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" słusznie prezentował Sąd pierwszej instancji. Takie też rozumienie powyższego pojęcia powinno wyznaczać ramy i kierunek postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Organ w toku swych działań kontrolnych powinien uwzględnić jedynie dni rejestrowe pracy kierowcy, gdyż nie można łączyć rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy. W porządku prawnym istnieje bowiem jedynie norma prawna, z której wynika nakaz skierowany do przedsiębiorcy wczytania danych rejestrowych kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Z tej normy - podlegającej sankcjonowaniu – nie wynika natomiast, aby przedmiotem zainteresowania organów był wymóg rejestrowania dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności prawidłowe ustalenie okoliczności związanych z naruszeniem obowiązku pobrania danych z karty kierowców w określonym ustawowo terminie wiąże się z koniecznością przeprowadzeniem szeregu czynności. Stwierdzenie tego naruszenia nie jest li tylko prostym matematycznym wyliczeniem dni kalendarzowych w przedziale czasu między ostatnim a poprzednim wczytaniem tych danych, lecz wymaga poczynienia szeregu dodatkowych ustaleń, obejmujących całokształt działalności danego kierowcy i przewoźnika. Ustalenie "dni zarejestrowanej działalności kierowcy" wymaga ustalenia dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu i jednocześnie nie podlegał obowiązkowi odpoczynku. Dni rejestrowanej działalności powinny być rejestrowane w sposób automatyczny na karcie kierowcy lub za pomocą wpisów manualnych, tj. okresy jazdy, innej pracy, gotowości, przerw lub odpoczynków (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019r., II GSK 1576/17, Lex nr 2698228 i podane tam orzeczenia). Nie jest wystarczającą dla prawidłowego ustalenia okresu wczytywania danych, a w istocie obliczenia dni faktycznej rejestrowanej działalności kierowcy, analiza samych zapisów na karcie kierowcy czy urządzeniu rejestrującym (tachografu cyfrowego). Wiąże się z tym konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego co do każdego dnia obejmującego okres pracy danego kierowcy, niejednokrotnie zbadania dokumentacji pracowniczej poszczególnych kierowców oraz przewozowej pracodawcy a nawet przesłuchania poszczególnych kierowców.
W ocenie NSA, w zakresie odnoszącym się do wskazanych przez Sąd pierwszej instancji braków w uzasadnieniu stanowiska organu co do stwierdzonych naruszeń opisanych w punkcie 6.3.11 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym –naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i w punkcie 6.3.12 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należało za prawidłowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w prawidłowy sposób ustalił dni rejestrowe pracy kierowcy P.P. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wskazał konkretne dni, które zaliczył do kategorii, w których kierowca miał obowiązek rejestracji swojej działalności i tym samym zbadał terminowość sczytywania danych z kart kierowców. Uzasadnienia organów obu instancji w tym zakresie ograniczało się wyłącznie do stwierdzenia, że został naruszony obowiązek pobierania danych co najmniej raz na 28 dni, gdyż w okresie od ostatniego odczytu danych tj. 2 lipca 2018 r. do dnia poprzedniego sczytania danych cyfrowych tj. 15.05.2018 r. na karcie kierowcy zostało zapisanych 29 dni zarejestrowanej aktywności. Twierdzenia te są niewystarczające, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinno wynikać w sposób jasny i konkretny, jakie dni organ przyjął przy ustaleniu terminu do sczytywaniu danych z karty kierowcy. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nakazał organowi odniesienie się do zrzutów skarżącego co do aktywności kierowcy P.P. w sposób pełny, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni i zastosowania § 4 ust. 2 i 3 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w pierwszej kolejności podkreślić należy, że każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10, L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).
Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08 ) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie."
Biorąc pod uwagę powyższe ogólne zasady Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne w procesie interpretacji § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007 r. sięgnięcie jeszcze do innych niż wykładnia językowa metod wykładni prawa. Chodzi o to, aby zweryfikować skutki wykładni językowej powyższych jednolicie i stanowczo brzmiących przepisów dotyczących obowiązku pobrania karty kierowcy w zakresie terminów dokonania tych czynności: 1) co najmniej raz na 28 dni; 2) przed ustaniem stosunku pracy danego kierowcy; 3) przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe; 4) w przypadku utraty ważności karty kierowcy; 5 ) w oznaczonym terminie – w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty ( § 4 ust. 2 rozporządzenia ).
Uwzględniając wykładnie systemową i celowościowo-funkcjonalną powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że prowadzi ona do rezultatów w pełni zgodnych z jednoznaczną interpretacją językową tej regulacji. Nie ma żadnego konfliktu pomiędzy tymi wykładniami, który w jakikolwiek sposób burzyłby podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza jeśli chodzi o spójny system wartości.
Podstawowym dobrem chronionym u.t.d. jest ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej, z czym wiąże się odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego ( art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a u.t.d. ). Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 lit. a-y u.t.d. Zgodnie zaś z art. 92 a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9; 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
Natomiast kary wymierzane są na podstawie u.t.d. co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i mają na celu zapobieganie naruszaniu przez te podmioty obowiązków nałożonych tą ustawą. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa. Pamiętać bowiem trzeba, że administracyjne kary pieniężne – a więc także kary nakładane na podstawie u.t.d. – stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy założenie, że administracyjna kara (pieniężna) nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny.
Za uzasadnione trzeba więc uznać twierdzenie, że w procesie wykładni przepisów sankcjonowanych i sankcjonujących uwzględnić należy ich treść, cele oraz funkcje i nie tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Chodzi o zapewnienie podmiotom prowadzącym działalność transportową gwarancji, że adresowane do nich przepisy określające ich obowiązki były jednoznaczne i spójne z całym systemem prawnym, aby w procesie ich realizacji przedsiębiorca nie miał wątpliwości co do treści nakazów czy zakazów.
W orzecznictwie wskazuje się, że dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy.
Najważniejszym celem powyższej regulacji pobierania danych z kart kierowców było wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych terminów pobrania danych z kart kierowców, a nie jak wywiódł Sąd pierwszej instancji, konieczność przechowywania powyższych danych.
Mając na uwadze powyższe reguły wykładni Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kategoryczność i zarazem jednoznaczność użytych przez ustawodawcę § 4 ust. 2 i 3 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007 r. pojęć i zwrotów sprawia, że nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem skarżącego było pobranie danych z karty kierowcy D.B. z dniem 28 lutego 2018 r., tj. z dniem upływu terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przez tego kierowcę przewozy na rzecz skarżącego.
NSA nie podziela natomiast stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy kierowca nieprzerwanie wykonuje pracę na rzecz tego samego przewoźnika, a jedynie na podstawie różnych, zawieranych bezpośrednio jedna po drugiej umów, można odstąpić od pobrania danych, jeśli wcześniej nie minął 28 – dniowy termin do pobrania danych.
Mając na uwadze okoliczności deliktu polegającego na naruszeniu przepisów § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007 r. zauważyć należy, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący przewóz drogowy w sytuacji, gdy wystąpił zakazany przez prawo skutek. Charakter tej odpowiedzialności sprawia, że takie zagadnienia jak wina, czy dobra wola przewoźnika nie mogą stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na niepobraniu danych z karty kierowcy w terminach wskazanych w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007 r..
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że odpowiedzialność administracyjna nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, wyrok NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10) Oznacza, że naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Ustawa przewiduje bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy ( art. 92c u.t.d.). W związku z tym argumenty podniesione przez skarżącego co do niemożliwości spełnienia obowiązku pobrania danych z karty kierowcy mogą co najwyżej być badane pod kątem istnienia przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera jedynie w części usprawiedliwione podstawy. Zasadność zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2007r., nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż zarzut kasacyjny oznaczony pkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a okazał się chybiony. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchylający zaskarżoną decyzję GITD jaki i organu I instancji odpowiada prawu w części obejmującej konieczność dokonania uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia konkretnych dni zarejestrowanej działalności kierowcy P.P..
Z przedstawionych wyżej względów należało dojść do wniosku, że choć skarga kasacyjna w części zawiera usprawiedliwione podstawy to jednak nie pozwalało to na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, i w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji