II GSK 1191/25

II GSK 1191/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 1 - § 3,  art. 53 § 2b.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1-§ 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 23/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr. Stanisława Deresza w Choroszczy w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wykonania obowiązków dyrektora postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. odrzucił skargę M. S. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr. Stanisława Deresza w Choroszczy w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wykonania obowiązków dyrektora.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
M. S. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr. Stanisława Deresza w Choroszczy.
Pismem z 27 marca 2025 r. stanowiącym wykonanie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 marca 2025 r., wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), poprzez złożenie dowodu wniesienia do właściwego organu ponaglenia lub zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało, że odpis ww. zarządzenia został doręczony skarżącemu 28 marca 2025 r., a więc termin do uzupełnienia braków upływał zatem z dniem 4 kwietnia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że wnosząc skargę na bezczynność organu administracji publicznej, skarżący obowiązany jest wykazać, że skorzystał z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024, poz. 572, dalej: "k.p.a.").
W związku z niewykazaniem przez skarżącego poprzedzenia skargi ponagleniem, pomimo otrzymania wezwania, Sąd I instancji odrzucił skargę.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
Z postanowieniem tym nie zgodził się skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. naruszenie prawa tj.:
- art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak przedłożenia dowodu wniesienia ponaglenia stanowi przesłankę do odrzucenia skargi na bezczynność organu, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy ponaglenie nie było wymagane z uwagi na charakter sprawy i oczywistość bezczynności organu; uwagi wymaga, iż faktycznie to Urząd Marszałkowski w Białymstoku pismem z dnia 31 października 2024 r. ponaglił organ (karta 22 akt sprawy); skarżący jako syn zmarłej działał w stanie głębokiego poruszenia i przekonania, że organy publiczne same z urzędu podejmą stosowne działania. Nie można czynić skarżącemu zarzutu, że nie "ponaglał" organu, który powinien z własnej inicjatywy i bezzwłocznie zareagować na śmierć pacjentki; bezczynność miała charakter absolutny – organ nie tylko nie rozpatrzył sprawy, ale wręcz zignorował jej istnienie, co wyłączało racjonalność składania ponaglenia;
- art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia, podczas gdy organ od samego początku pozostawał całkowicie bierny i nie podjął żadnych czynności, co wyłączało racjonalność i konieczność ponaglania; skarżący M. S., nie został przez organ w żaden sposób pouczony o przysługujących mu środkach prawnych.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o odrzuceniu skargi z dnia 23 kwietnia 2025 r. i przyjęcie skargi na bezczynność organu do merytorycznego rozpoznania, zwrot kosztów postępowania odwoławczego od organu na rzecz skarżącego oraz zasądzenie i przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W odpowiedzi na wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia, organ wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna. Zażalenie natomiast przysługuje wyłącznie od postanowień w przypadkach przewidzianych w ustawie (art. 194 § 1 p.p.s.a.). Pełnomocnik skarżącego zatytułował środek odwoławczy "zażalenie", ale charakter pisma powinien zostać ustalony na podstawie jego treści, nie zaś po tytule.
W piśmie zatytułowanym "zażalenie" strona oznaczyła zaskarżone orzeczenie podając, iż zaskarża je w całości oraz zawarła wniosek o jego uchylenie. Nadto, w piśmie procesowym podniesione zostały zarzuty naruszenia konkretnie wskazanych przepisów (art. 53 § 2b p.p.s.a., art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a., art. 37 § 1 i §2 k.p.a.), a sam brak powołania się na art. 174 P.p.s.a., nie powoduje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż strona nie przytoczyła podstaw kasacyjnych.
W związku z powyższym, wniesione przez skarżącego pismo zatytułowane "zażalenie" zostało zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny właśnie jako skarga kasacyjna (zob. Postanowienie NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 531/21).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował złożony przez skarżącego środek odwoławczy jako skargę kasacyjną.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Zarzuty podniesione przez skarżącego w petitum skargi kasacyjnej z uwagi na swój komplementarny charakter zostaną rozpoznane łącznie.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie .
Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest zatem przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, na co wprost wskazuje art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. (zob. postanowienie NSA 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1937/25).
Ponadto, regulacja zawarta w art. 53 § 2b p.p.s.a. wprost wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Użyty w art. 53 § 2b p.p.s.a. zwrot "skargę (...) na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść (...) po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" należy rozumieć jako samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne stało się wniesienie takiego środka ochrony sądowej (zob. postanowienie NSA 18 listopada 2020 r., sygn. akt I FSK 495/20).
Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należy uznać twierdzenie skarżącego, iż dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność niezbędne nie jest uprzednie wniesienie ponaglenia.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że ponagleniem jest pismo Urzędu Marszałkowskiego (k.22 akt sądowych), należy uznać je za niezasadne.
Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. W myśl art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
W doktrynie wskazuje się, że przyjęte dla omawianego środka prawnego pojęcie "ponaglenia" najpełniej oddaje cel działania strony, tj. wyrażenie niezadowolenia z nieterminowości działania organu i jednocześnie mobilizowanie go do szybszego załatwienia sprawy (W. Gurba, Zwalczanie i zapobieganie bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, PiP 2015, nr 11, s. 94-110). Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a.
Pismo Marszałka Województwa nie może zostać uznane za ponaglenie wniesione przez skarżącego do organu, ponieważ zostało ono wystosowane do organu w związku z pisemną prośbą skarżącego o przeprowadzenie kontroli.
W kwestii zarzutu pouczenia skarżącego o obowiązku poinformowania go o możliwości złożenia ponaglenia również należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Ogólne zasady postępowania administracyjnego istotnie nakładają na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2518/16). Tylko w razie wątpliwości, co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.