II GSK 1180/23

II GSK 1180/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Andrzej Skoczylas
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II SA/Sz 572/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-02-16
II GZ 383/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 5,
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 572/22 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.WD.470/706/2022 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 572/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 maja 2022 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Z., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej – p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy decyzje organów, zostały wydane z naruszeniem art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej – u.k.p.) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., czego wyrazem jest:
- błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie i nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki jego zastosowania, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest w sprawie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy,
- brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonej dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia skarżącego;
b) art. 7 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie faktu przeprowadzenia wadliwej kontroli instancyjnej przez organ II instancji, który pomimo oczywistego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta Szczecin, a to zasady praworządności, obiektywizmu i bezpośredniości, czego wyrazem było zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego co do istoty zmierzającego do weryfikacji podstawy materialnej zapadłej decyzji i jej oparcia wyłącznie na informacji uzyskanej od innego organu niepopartej jakimikolwiek dowodami, zaniechał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.;
c) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do skorzystania z normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przewidującej możliwość uchylenia decyzji w całości z uwagi na oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego, które zaistniało w sprawie niniejszej, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.
Analiza treści zarzutów i ich uzasadnienia wskazuje, że koncentrują się one na kluczowym w rozpoznawanej sprawie zagadnieniu prawidłowości oceny przez Sąd I instancji postępowania organów administracji pod kątem zebrania i analizy materiału dowodowego w zakresie skierowania skarżącego na badania lekarskie, a w konsekwencji – na prawidłowości zastosowania prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Punktem wyjścia do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów stanowić musi przypomnienie, że kwestionowane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym decyzje znalazły swoje oparcie w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia oraz w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., na gruncie którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Decyzja ta jest wydawana przez starostę z urzędu, w tym między innymi na podstawie zawiadomienia właściwych organów, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p.
Oczywistym jest, że decyzja o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na badania nie może wynikać z dowolnego przekonania organu o takiej konieczności, lecz z uzasadnionych (zwrot użyty zarówno w art. 75 ust. 1 pkt 5, jak i art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.) oraz poważnych (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.) zastrzeżeń do stanu zdrowia tej osoby.
Jak zauważono w piśmiennictwie, ustawodawca świadomie posłużył się zwrotami o charakterze niedookreślonym, pozwalając organom na dostosowywanie interpretacji do różnorodnych stanów faktycznych (por. Ł. Strzępek, Uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem jako przesłanka skierowania jej na badania lekarskie, Przegląd Prawa Publicznego 2022, nr 9, s. 39). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w stosowaniu omawianych przepisów organ nie może korzystać ze swobodnego uznania, lecz dokonywać musi interpretacji pojęć nieostrych, to zaś podlega ograniczeniom wynikającym z reguł wykładni, a także z zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Poza wykładnią literalną zwrotu "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia" istotna jest interpretacja celowościowa, przyznająca kluczową rolę naczelnej zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tym samym art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. pozwala organowi na prewencyjne działanie nakierowane na zapobieżenie powstaniu potencjalnego zagrożenia drogowego. Z drugiej jednak strony konieczne jest zachowanie ostrożności, aby przepis ten nie skutkował nieuzasadnioną ingerencją w prawa jednostki (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1197/24).
Podkreślenia zatem wymaga, że wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia, w myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, przy czym zastrzeżenia te muszą zostać uprawdopodobnione - powinny mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u kierowcy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Nie ulega wątpliwości, że przesłanką skierowania na badania nie jest uzyskana w toku postępowania administracyjnego pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1739/19, z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2528/20, z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1835/22).
Zatem dla prawidłowego zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie, w dniu [...] kwietnia 2019 r. Komendant Komendy Miejskiej Policji w S. zwrócił się z wnioskiem o skierowanie na badania lekarskie W. Z., wobec którego występują zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Źródłem zastrzeżeń był fakt, że podczas kontroli policyjnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r. około godziny 20.30 z udziałem kierowcy W. Z., funkcjonariusze mieli utrudniony kontakt z kierującym, który nie rozumiał wydawanych mu prostych poleceń. Kierowcy trzeba było ponadto przeczytać dokumenty, które winien był przeczytać samodzielnie, a nadto trzeba było mu powtarzać wypowiedzi, aby mógł je zrozumieć. W. Z. oświadczył również, że dobrze już nie widzi i dobrze już nie słyszy. Dodatkowo, zapytany o podstawowe obowiązki kierującego jako osoby wykonującej przewóz osób twierdził, że on tego nie wie i nie musi tego wiedzieć. Miał on także problem ze wskazaniem swojego miejsca zamieszkania.
Jako że bezpieczeństwo w ruchu drogowym zależy bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowców, zagrożenie powodować może nie tylko prowadzenie pojazdu w sposób sprzeczny z przepisami ruchu drogowego, w stanie odurzenia czy z zaburzeniami psychotycznymi, ale również przez osoby, których stan zdrowia, motoryka i aktywność ruchowa doznają ograniczeń. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że notatka policyjna z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzona po kontroli kierującego przez uprawnionego funkcjonariusza Policji, załączona do wniosku Komendanta Komendy Miejskiej Policji w S. stanowiła wiarygodne źródło zastrzeżeń zdrowotnych. Oceny tej nie może zmienić tłumaczenie skarżącego, że jego zachowanie podczas kontroli było w istocie żartem i podyktowane było chęcią "rozładowania napiętej atmosfery", a sporządzona notatka i wniosek o skierowanie na badania stanowią represję za kierowanie skarg na funkcjonariuszy Policji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że informacje zawarte we wniosku o skierowanie na badania lekarskie stanowią dostateczną podstawę dla organu do skierowania na badania lekarskie, zwłaszcza jeśli zważyć, że skarżący jest taksówkarzem i aktywnym uczestnikiem ruchu drogowego. Przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty, wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., nie podważyły prawidłowości zaskarżonego wyroku wydanego na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 1 i 3 petitum skargi). Wobec braku sformułowania właściwych podstaw zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zarzut braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonej dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia skarżącego nie poddawał się ocenie. Wadliwy konstrukcyjnie jest również zarzut z pkt 2 petitum skargi, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., których to sąd administracyjny nie stosuje. Niemniej jednak zarzut zaniechania przez organ przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego nie jest zasadny, gdyż w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji istotna jest ocena uzyskanych informacji o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy, a nie prowadzenie postępowania dowodowego w celu wykazania stanu zdrowia.
Jako że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.