II GSK 1166/23

II GSK 1166/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 917/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-12
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 25 pkt 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), art. 33 ust. 1 i ust. 5, art. 34 ust. 1 i ust. 2, art. 35 ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 351
§ 7 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji,  izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 917/22 w sprawie ze skargi A. O. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie objęcia kwarantanną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 917/22 oddalił skargę A. O. (dalej: Strona, Skarżąca) na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej: PPIS, Inspektor Sanitarny) w przedmiocie skierowania Strony na obowiązkową kwarantannę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...] Strona, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność PPIS o objęciu jej kwarantanną, o której dowiedziała się [...] telefonicznie. Podała, że do dnia wniesienia skargi nie wydano w stosunku do Strony decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny, wobec czego nie może zakwestionować jej podstaw. Dodała, że PPIS nie dokonał wymaganej w art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu) weryfikacji informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Organ nie ustalił też czy Skarżąca miała jakikolwiek istotny epidemiologicznie, co do czasu i okoliczności kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie czy też zachorowanie na SARS-CoV-2, co sprawia, że kwarantanna była efektem arbitralnego działania organu, który nie dokonał analizy wybranego środka w zakresie objęcia kwarantanną lub nadzorem epidemiologicznym.
Organ – PPIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Skarżąca jako pracownica [...][...] , została objęta kwarantanną w okresie [...] w związku z potwierdzonym przypadkiem zakażenia u [...] . Wbrew zarzutom skargi PPIS przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne. Po otrzymaniu pozytywnego wyniku testu w kierunku SARS-CoV-2, wskazującego, że osobą zakażoną jest pracownik ww.[...], z uwagi na konieczność szybkiego działania upoważniony przedstawiciel PPIS (pracownik PSSE w [...]) skontaktował się z dyrektorem ww.[...], ustalił ostatni dzień pobytu w [...] osoby zakażonej, a następnie wystąpił do [...] o przesłanie do PPIS danych [...] z kontaktu z osobą zakażoną. Za pośrednictwem Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS), otrzymano listę osób, które miały styczność z osobą zakażoną. Wśród zgłoszonych osób wymieniono Skarżącą; zgłoszenie w[...]. W informacji [...] wskazano datę ostatniej styczności z osobą zakażoną –[...] Skarżąca nie podważała, aby w ww. dniu i/lub dniach poprzedzających nie uczęszczała do pracy w[...]. Spośród 6 osób z listy podanej przez dyrektora [...] tylko Strona objęta została obowiązkiem kwarantanny, gdyż pozostałe osoby miały pełne szczepienie przeciwko Covid-19.
Powołując się na § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 351) określający, że okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS- CoV - 2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID -19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności, PPIS wyjaśnił, że skoro datą ostatniej styczności Strony w [...] z osobą zakażoną był[...], to Strona została objęta kwarantanną [...]
Organ uznał działania podjęte w sprawie jako w pełni zgodne i oparte na przepisach art. 32 i 32a ustawy o zapobieganiu.
Sąd I instancji doszedł do wniosku, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej czynności PPIS w przedmiocie skierowania Strony na obowiązkową kwarantannę [...] pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że rozpatrywał skargę na czynność, gdyż skierowanie Skarżącej na kwarantannę nie nastąpiło na podstawie decyzji, ale czynności materialno-technicznej. Uznał stanowisko organu za trafne. Poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny. Podzielił stanowisko sądów administracyjnych, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.
Co do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia Konstytucji RP, Sąd I instancji podkreślił, że skoro obowiązek kwarantanny, określony w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, wynika wprost z tego przepisu, to tym samym nie zostały ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach.
Podniósł też, że w momencie podejmowania rozstrzygnięcia o kwarantannie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.), w myśl którego § 5 ust. 1 i 2 dopuszczalne było przekazanie informacji o objęciu kwarantanną za pośrednictwem systemu łączności, w tym też za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a także nie wydawało się decyzji o objęciu kwarantanną. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu.
Zdaniem WSA nie było więc wątpliwości, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Strona. Zaskarżyła wyrok w całości. Wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych (art. 188 p.p.s.a.); zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła:
1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r., poz. 861 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r.) oraz w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, tj. brak odmowy zastosowania powołanego, sprzecznego z ustawą i niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do oddalenia skargi;
Ponadto, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi zarzuciła:
2. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu przez błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten pozwalał na nałożenie kwarantanny bez powzięcia w tym przedmiocie przez organ inspekcji sanitarnej zindywidualizowanej decyzji (administracyjnej)
- co jest sprzeczne z jego brzmieniem (verba legis: "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej''), wynikami wykładni systemowej (porównaj z normą z art. 35 ust. 1 ustawy), historycznej oraz ustalonym przez lata rozumieniem przepisów: w doktrynie, praktyce administracyjnej i orzecznictwie sądów, a także koniecznością wzięcia pod uwagę obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa (por. art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP) oraz gwarancji art. 5 ust. 1 lit. e Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w skrócie: EKPCz);
3. naruszenie art. 46b pkt 5 w zw. z art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, jako podstawy dla § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzeni) z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. wyłączenia formy decyzji, cyt: "Wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu" (vide: s. 8 uzasadnienia u dołu);
- skoro art. 46b pkt 5 stanowi delegację do uregulowania: "obowiązku poddania się kwarantannie", a nie zmiany trybu jej nakładania, jak to czyni par. 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów, stanowiąc: "Decyzji nie wydaje się"- nie jest to zatem podstawa dla regulacji z par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, która to regulacja odwołuje się do przesłanek nałożenia kwarantanny z art. 34 ust. 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ – PPIS wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Skarżącej na rzecz PPIS kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem.
Postanowieniem z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1166/23, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w związku z przedstawieniem postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 360/23 składowi siedmiu sędziów pytania prawnego, zarejestrowanego pod sygnaturą akt II GPS 1/25.
Naczelny Sąd Administracyjny 27 października 2025 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt II GPS 1/25, podjął następującą uchwałę: "Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020, poz. 1845 ze zm.), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634)".
Postanowieniem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1166/23, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a.: naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna rozpoznawana według powołanych kryteriów nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej, należy zwrócić przede wszystkim uwagę na fakt, że problem prawny podniesiony w tymże środku odwoławczym (postulowane nakładanie kwarantanny wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej oraz niekonstytucyjność rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r.) był w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych różnie, czasami skrajnie odmiennie, postrzegany oraz rozstrzygany. Powstały dysonans orzeczniczy, rozstrzygnęła dopiero jednoznacznie wyżej zacytowana uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GPS 1/25, wskazując że konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, jest nie tylko związany poglądem prawnym wyrażonym w powołanej uchwale (por. art. 269 § 1 p.p.s.a.), ale także go akceptuje, uznając za działanie porządkujące dotychczasowe, odmienne podejście do kwestii stosowania art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu.
Przytaczając w niezbędnym zakresie stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale, co stanowić będzie zarazem zasadniczą odpowiedź na zarzuty skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim wskazać, że ustawowo przewidziany obowiązek kwarantanny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu, jest doprecyzowywany w dalszych jej przepisach. Obowiązek ten podlega zatem konkretyzacji za pośrednictwem aktu konkretyzacji jurysdykcyjnej (decyzji administracyjnej) lub aktu (czynności) konkretyzacji niejurysdykcyjnej.
Dokonując swoistej systematyki w tym zakresie należy wskazać, że szczególne podstawy materialnoprawne i kompetencyjne konkretyzacji obowiązku wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu wynikają z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 tego aktu.
Jak jednak wskazuje analiza przepisów omawianej ustawy, jedynie w art. 33 ust. 1 oraz w art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1, wyraźnie określono formę prawną konkretyzacji ustawowego obowiązku kwarantanny decyzją administracyjną. Natomiast w art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ww. aktu forma prawna konkretyzacji tego obowiązku nie została wprost wskazana.
Regulacje art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ustanawiają zatem odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów inspekcji sanitarnej, co musi mieć istotny wpływ na sposób i rezultat wykładni w zakresie ustalenia formy prawnej oraz procedury konkretyzacji ogólnego obowiązku ustawowego poddania się kwarantannie.
Podkreślenia wymaga, że art. 33 ust. 1 cyt. ustawy stanowi podstawę jurysdykcyjnej konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku poddania się kwarantannie względem tych podmiotów, które są już zakażone (zob. art. 2 pkt 32) lub chore na chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 3-4) albo są podejrzane o zakażenie lub chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 20 i 21) lub co najmniej miały styczność (zob. art. 2 pkt 25) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 2 pkt 2), a więc bezpośredni lub udokumentowany pośredni kontakt ze źródłami czynników biologicznych, które posiadają zdolność wywoływania co najmniej objawów choroby zakaźnej. Cechą wiodącą wymienionych sytuacji, jest wystąpienie stwierdzonego przez właściwy organ administracji sanitarnej, w toku postępowania administracyjnego, stanu choroby zakaźnej, zakażenia, podejrzenia choroby zakaźnej, podejrzenia zakażenia lub stanu, który z racji faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego może uzasadniać podejrzenie zakażenia.
Inny zakres, w istocie szerszy i zapobiegawczy w swej wymowie, co nie może dziwić z uwagi na materię regulacji ustawowej, wymagającą elastycznego, bowiem wymuszanego dynamicznie zmieniającymi się okolicznościami, reagowania na zagrożenia, ma natomiast art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, który znajduje zastosowanie do tych osób, co do których prawdopodobieństwo zakażenia jest odpowiednio niższe w porównaniu z podmiotami, o których mowa w art. 33 ust. 1, jednak ze względu na sens ustawy i obowiązek prewencyjnego i zabezpieczającego oddziaływania przeciwepidemicznego w celu ochrony zdrowia publicznego, organy inspekcji sanitarnej zostały wyposażone w dodatkowe i wysoce uznaniowe - choć nie dowolne - kompetencje w zakresie stosowania środków w postaci nadzoru epidemiologicznego lub kwarantanny (tylko tych dwóch, z całej gamy różnych środków przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy).
Idąc dalej zauważyć wypada, że jakkolwiek w okresie od 8 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. (zob. art. 25 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w brzmieniu z tego przedziału czasowego Dz.U. z 2020 r. poz. 374), art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu obejmował swoim zakresem podmiotowym "osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne", o tyle od 1 kwietnia 2020 r. (zob. art. 8 pkt 8 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - Dz.U., poz. 567) objął on "osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych".
Wskazana zmiana ustawowa spowodowała istotne rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawowego obowiązku poddania się kwarantannie nie tylko przez osoby, które pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (w tym z osobami chorymi na choroby zakaźne) i nadal nie wykazują objawów zakażenia lub choroby zakaźnej, lecz także na osoby, które nie pozostawały w faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego, jednak zgodnie z prewencyjną oceną organów inspekcji sanitarnej zostały narażone, w sensie epidemiologicznym, na zakażenie (zob. zwrot "były narażone na chorobę zakaźną").
Celem nowelizacji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu było zatem przyznanie organom inspekcji sanitarnej jeszcze szerszej, niż dotychczasowa, elastycznej kompetencji do stosowania prewencyjnej kwarantanny (lub prewencyjnego nadzoru epidemiologicznego) względem bardzo licznych grup podmiotów, które - co wyraźnie podkreślono w ww. uchwale NSA - uległy mającemu charakter faktyczny i realny narażeniu klinicznemu (przez styczność z osobą chorą lub innym źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego) lub potencjalnemu narażeniu epidemiologicznemu (np. przez przebywanie w miejscu obecności nosicieli lub podejrzanym o ich przebywanie). W tych stanach faktycznych - co wymaga silnego wyeksponowania, wobec daleko idących zarzutów Skarżącej - ustalenia oraz oceny organów inspekcji sanitarnej opierają się na uogólnionej, standaryzowanej i prognostycznej ocenie stopnia zagrożenia epidemiologicznego w zakresie danej jednostki choroby zakaźnej, co eliminuje potrzebę dokonywania szczegółowych i skrupulatnych ustaleń faktycznych oraz prowadzenia typowego dla sprawy rozstrzyganej jurysdykcyjnie, postępowania wyjaśniającego i dowodowego, gdyż sama potencjalność narażenia (np. w wyniku obecności w miejscach zakażenia lub za takie uznawanych) jest faktem możliwym do ustalenia w sposób co do zasady odformalizowany, a jego ustalenie może nastąpić już w toku dochodzenia epidemiologicznego i jest obiektywnie sprawdzalne.
W konsekwencji powyższych wyjaśnień, ze względu na charakter, treść oraz cele normy materialnej wynikającej z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, w tym cele prewencyjne i zabezpieczające w sferze ochrony zdrowia publicznego, masowość i powtarzalność spraw jednostek poddanych co najmniej narażeniu epidemiologicznemu w warunkach pandemii, np. poprzez korzystanie ze środków masowego przemieszczania się z terenów wyjętych spod jurysdykcji polskich służb sanitarnych, czy zgromadzenia się w jednym miejscu, w którym ujawniono osobę zakażoną czynnikiem chorobotwórczym, minimalność potrzeby przeprowadzania czynności dowodowych oraz szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz brak zagrożenia dla zapewnienia jednostce konstytucyjnego prawa do sądu na tle zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i kontrolowalności także niejurysdykcyjnych aktów lub czynności administracyjnych, w sprawach, o których mowa w tych przepisach, podejmowane są władcze czynności konwencjonalne o charakterze niejurysdykcyjnym, które aktualizują względem indywidualnego podmiotu potencjalne dotąd obowiązki poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do niejednokrotnie podnoszonych w przestrzeni publicznej, w tym także w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, argumentów, że stosowanie wobec określonych osób kwarantanny wymaga wyłącznie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia, przy czym w tle takiego wnioskowania pozostają twierdzenia o braku konstytucyjności niedecyzyjnych form jej nakładania, zarówno wobec ingerencji w ten sposób w wolności obywatelskie, jak i w potrzebę zapewnienia prawa do sądu, należy wyjaśnić, że pomimo uznania, że kwarantanna, o której mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to standard ochrony prawnej obywatela nie doznaje uszczerbku. Właściwy organ administracji sanitarnej jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia wprawdzie uproszczonego i dalece odformalizowanego postępowania wyjaśniającego, jednakże czynić to musi w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 cyt. aktu, utrwalenia uzyskanego materiału dowodowego oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu (dokonanej czynności) wraz z informacją o przesłankach jego wydania. W tym zakresie istotne znaczenie ma wynikająca z art. 32 ust. 1 cyt. ustawy ogólna norma, która - w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej (także na zasadzie wiedzy z tzw. założenia i wyspecjalizowanego doświadczenia organów inspekcji sanitarnej) - nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego (rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 8 jako: "wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia"), a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną, w tym dokonanie indywidualizacji podmiotów, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenia, oceny oraz działania organów administracji sanitarnej nigdy nie mogą być dowolne lub arbitralne, a także nie mogą być pozbawione należytej podstawy faktycznej, wynikającej z utrwalonych materiałów urzędowych, stanowiących podstawę do indywidualnego zastosowania normy materialnoprawnej w formie niejurysdykcyjnej. Nie oznacza to jednak, że mają w swej istocie odpowiadać (odwzorowywać) standard istniejący w postępowaniu jurysdykcyjnym, bowiem nie taki jest opisany już wyżej sens uproszczonego postępowania z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu.
W niniejszej sprawie, jak wskazano w ramach opisu stanu faktycznego i okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia, Strona miała styczność z osobą zakażoną wirusem (fakt zakażenia tej osoby był bezsporny i nie był podważany, podobnie jak wspólne przebywanie w placówce edukacyjnej). Należy podkreślić, że w stosowaniu art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu nie chodzi o 100%-ową pewność, ale o tyle prawdopodobny i wysoce realistyczny scenariusz, w którym możliwość zakażenia mogła zaistnieć, choć ostatecznie nie musiała. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt skierowania na kwarantannę w drodze czynności z zakresu administracji publicznej nie oznacza, że będzie ona trwała przez okres wskazany przy jej nakładaniu, bowiem w razie zmiany okoliczności, np. uzyskania wiarygodnego, negatywnego testu na COVID-19, kwarantanna może zostać uchylona.
W konsekwencji nie ma wątpliwości, że w odniesieniu do Skarżącej organ inspekcji sanitarnej mógł wystosował czynność z zakresu administracji publicznej. Posiadała ona dostateczne podstawy faktyczne oraz umotywowana była stwierdzonym zakażeniem innej osoby wirusem SARS-Cov-2, obecnej w tym samym miejscu i czasie. Istniały więc uzasadnione podstawy faktyczne i ziściły się przesłanki materialnoprawne do nałożenia kwarantanny. Stosując tę podstawę prawną organ nie wydaje więc decyzji.
Nie są także uzasadnione zarzuty nawiązujące do niekonstytucyjności § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r., przy czym WSA błędnie powołuje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 2316 ze zm. (por. s. 8, 10 uzasadnienia), co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy z uwagi na analogiczność obu regulacji.
Powołane rozporządzenie wykonawcze (obowiązujące w okresie od 8 maja 2021 r. do 27 lutego 2022 r.) zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz stanowiło regulację szczególną - aczkolwiek częściowo komplementarną - względem art. 34 ust. 2 (zob. § 2 ust. 3, § 4 ust. 3, § 4 ust. 6-7b i § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). W związku z tym, zawarte w § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. stwierdzenie, że decyzji organu inspekcji sanitarnej "nie wydaje się", niezależnie od zagadnienia konstytucyjności tej regulacji oraz zakresu jej zastosowania, nie jest w ogóle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma bowiem znaczenie wyłącznie wtórne wobec zakresu podjętej uchwały, wyjaśniającej wątpliwości w orzecznictwie, w tym to, że czynność z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem z oczywistych względów nie jest decyzją administracyjną.
Wreszcie nie jest zasadne podważanie wskazanego sposobu rozumienia art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu (ukształtowanego w sposób wiążący wskazaną na wstępie niniejszych rozważań uchwałą) z art. 5 ust. 1 lit. e) Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Zgodnie z powołanym przepisem Konwencji, jednym z dopuszczalnych wyjątków od zasady zakazu pozbawiania wolności jest sytuacja uregulowana prawnie tak w zakresie przesłanek, jak i trybu "pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi". Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla przy tym, że stopień ograniczenia prawa jednostki do swobodnego poruszania się musi być na tyle poważny, aby uzasadniał twierdzenie, że środek nałożony przez władze (np. tzw. całkowity lockdown) stanowił pozbawienie wolności. Nie jest natomiast uzasadnione automatyczne kwalifikowanie wszelkich form ograniczania wolności na podstawie aktów władz państwowych za środki pozbawiania wolności (w tej mierze zobacz orzecznictwo ETPCz przywołane w uchwale).
Reasumując, skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na zasadzie art.184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, bowiem takowe nie powstały i nie zostały wykazane. To bowiem piastun organu, niebędący uprawnionym pełnomocnikiem profesjonalnym, podpisał odpowiedź na skargę kasacyjną, co nie daje podstaw do przyznania zwrotu niezbędnych kosztów postępowania organu, mając na uwadze art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.