II GSK 116/22

II GSK 116/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1078/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-29
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189a § 2  art. 189f § 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 140aa ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1078/21 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 stycznia 2021 r. nr BP.502.112.2020.0155.RZ9.144 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J.L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 925 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1078/21, w sprawie ze skargi J.L. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) z dnia 13 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, PWITD) z dnia 26 maja 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 26 maja 2020 r. o nr WITD.DI.W.0152.IX0315/44/19/2, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach.
Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2019 r. w S. kontroli drogowej pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki M. o numerze rejestracyjnym [...] i pięcioosiowej naczepy marki F. o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem członowym kierował K.B., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem spycha (ładunek niepodzielny) w imieniu skarżącego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr WITD.DI.P.W.IX0315/44/19 z dnia 29 lipca 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. o nr BP.502.112.2020.0155.RZ9.144, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; dalej: p.r.d.).
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1078/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15 000 zł. Sąd wskazał jednak na podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż wynik opisanej powyżej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2019 r. w S.W. stanowił podstawę faktyczną zarówno decyzji GITD z dnia 13 lutego 2021 r. o nr BP.502.112.2020.0155.RZ9.144 utrzymującej w mocy decyzję PWITD z dnia 26 maja 2020 r. o nr WITD.DI.W.0152.1X0315/44/19/2, jak i drugiej decyzji PWITD z dnia 26 sierpnia 2019 r. o nr WITD.Dl.0152.1X0315/172/19 nakładającej na skarżącego karę w wysokości 12 000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d). W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy zarówno prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak rozważenia przez organy obu instancji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, z uwagi na błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż organy powinny ponownie i szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. biorąc pod uwagę, iż w ocenie Sądu a wbrew twierdzeniom organu, w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie, tj. wyniki kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2019 r. w miejscowości S. stanowiło bowiem podstawę faktyczną obu wydanych decyzji.
III.
Inspektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Inspektor wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 92 a ust. 7 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do podwójnego ukarania strony za to samo zachowanie podczas gdy na mocy przepisów u.t.d. ukarano stronę, jako przewoźnika drogowego, za naruszenie warunków przewozu drogowego, natomiast na podstawie przepisów p.r.d. wymierzono sankcję stronie jako podmiotowi wykonującemu przejazd za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII. Przy czym należy podkreślić, iż sankcjom tym nie sposób przypisać tożsamości chronionego dobra prawnego.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawodawca uznał, że naruszenia w postaci przekroczenia m.in. dopuszczalnej masy całkowitej (jako naruszenie warunków przewozu drogowego) są sankcjonowane na podstawie przepisów u.t.d. a przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowany na podstawie przepisów p.r.d. to w przypadku ujawnienia naruszeń podlegających pod sankcje tych ustaw to organy administracji publicznej jakimi są Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego zobligowane są do wydania stosownych decyzji o wymierzeniu sankcji.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. W przypadku gdy Sąd powziął wątpliwość co do zgodności przepisów, sankcjonujących dwukrotnie na podstawie u.t.d. i p.r.d. tego samego zachowania karą pieniężną, z Konstytucją powinien zwrócić się z odpowiednim zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż odpowiedź na to zapytanie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
4. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w przepisach p.r.d., tj. w art. 140aa ust 4 jak i w przepisach u.t.d., tj. w art. 92b i 92c. Zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
5. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy w treści decyzji organu II instancji wskazano dlaczego organ nie może zastosować zapisów art. 189f k.p.a. oraz rozważono przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 140aa ust 4 p.r.d.
6. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie zgromadziły w aktach sprawy i nie oceniły wpływu na niniejszą sprawę ostatecznej decyzji Podkarpackiego WITD wydanej na podstawie przepisów u.t.d. podczas, gdy organy w aktach sprawy zgromadziły kompletny materiał dowodowy wystarczający do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za popełnione naruszenie oraz w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko w treści zaskarżonej decyzji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę J.L. uchylając decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Uchylając powyższe decyzje GITD oraz PWITD Sąd I instancji potwierdził prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i tym samym prawidłowość nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, jednakże, zdaniem Sądu, z uwagi na zaistniały stan tożsamości zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym, organy powinny były zastosować instytucję odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21; 26 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1054/21, 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 109/21, 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20, te i kolejne orzeczenia opublikowano na stronie internetowej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze argumenty wskazane w wyżej wymienionych rozstrzygnięciach, a zatem zasadne jest ich przywołanie.
Za uzasadniony należało wobec tego uznać zarzut proceduralny sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d., a także art. 92b i art. 92c u.t.d.
Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa "Administracyjne kary pieniężne", to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a. Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych art. 189a § 2 k.p.a. jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu k.p.a. (Działu IVa) nie mają zastosowania. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się przy tym, że nie jest konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
Uwzględniając powyższe trzeba więc stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia oraz uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.
W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone w art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki stosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.
Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Jeżeli z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, podobnie jak w odniesieniu do art. 140aa ust. 1 p.r.d., gdyż istota zawartej w nim regulacji jest tożsama, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umorzeniu.
Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.
Z przedstawionych powyżej powodów omawiany zarzut kasacyjny z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za usprawiedliwiony.
Tym samym, za uzasadniony należało również uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady ne bis in idem.
Podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie braku możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. oraz odrębnie, za naruszenie na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe.
Nawiązując do przedstawionego powyżej rozumienia art. 189a § 2 k.p.a., w świetle którego przepis art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, trzeba również podnieść, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były zbliżone (nie zaś takie same), to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw. Znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów ustawy te opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem – nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne, o czym trzeba wnioskować również na podstawie przedmiotów regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotem regulacji pierwszej z nich (p.r.d.) są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego. Dobrem prawnie chronionym na podstawie p.r.d. jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz stan techniczny dróg publicznych. Przedmiotem regulacji drugiej zaś (u.t.d.), są między innymi, zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego. Dobrem prawnie chronionym na podstawie u.t.d. jest więc prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu.
Odrębne oraz różne zakresy normowania powyższych ustaw (p.r.d. i u.t.d.) świadczą o tym, że realizują one odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Podczas, gdy na gruncie pierwszej z nich (p.r.d.), administracyjna kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw (u.t.d.), karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany skarżącemu w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu mu na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie, że nie były to również zachowania tożsame, a więc innymi słowy, że nie było to jedno i to samo zachowanie, z powodu którego stronie zostały przypisane dwa delikty podlegające karze administracyjnej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, słusznie więc skarżący kasacyjnie GITD stwierdził, że "skoro ustawodawca uznał, że naruszenia w postaci przekroczenia m.in. dopuszczalnej masy całkowitej (jako naruszenie warunków przewozu drogowego) są sankcjonowane na podstawie przepisów u.t.d. a przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowany na podstawie przepisów p.r.d. to w przypadku ujawnienia naruszeń podlegających pod sankcje tych ustaw to organy administracji publicznej jakimi są Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego zobligowane są do wydania stosownych decyzji o wymierzeniu sankcji.".
W świetle powyższej argumentacji za zasadne należało uznać zarzuty procesowe sformułowane w pkt 5 i 6 rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W szczególności zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nie zgromadziły w aktach sprawy i nie oceniły wpływu na niniejszą sprawę ostatecznej decyzji PWITD wdanej na podstawie przepisów u.t.d. okazał się być słuszny wobec faktu zgromadzenia w rozpatrywanej sprawie przez organy kompletnego materiału dowodowego wystarczającego do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za popełnione naruszenie określone w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy potwierdził Sąd I instancji stwierdzając w uzasadnieniu wyroku: "Kontrolowany pojazd skarżącego był nienormatywny co potwierdzają wyniki kontroli. (...) Wobec powyższego, w ocenie sądu, w ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15 000 złotych. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia obowiązujących przepisów.".
Należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie, w trakcie kontroli pojazdu skarżącego stwierdzono między innymi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 74,7 % w stosunku do dopuszczalnych 40 t. Bezsprzecznie więc, kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym a jego przejazd odbywał się bez wymaganego zezwolenia. Skarżący kasacyjnie słusznie w tym zakresie wskazał, że "nakładana na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. (...) W analizowanym przypadku zawyżania masy ładunku, ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach.".
Uwzględniając powyższe w ujęciu generalnym za słuszny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Jakkolwiek konstytucyjna zasada legalizmu nie może stanowić samodzielnego zarzutu kasacyjnego, to w rozpatrywanej sprawie, uwzględnienie pozostałych zarzutów skargi, powoduje, iż za w pełni słuszne należy uznać stanowisko, iż organy inspekcji transportu drogowego w rozpatrywanej sprawie działały na podstawie i w granicach prawa. Podstawą do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną w niniejszej sprawie były przepisy art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 p.r.d.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie (sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), skarżący kasacyjnie wskazał, iż "Sąd I instancji zauważając w niniejszej sprawie, naruszenie zasady ne bis in idem był władny na podstawie art. 193 Konstytucji do złożenia odpowiedniego zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Następnie, w przypadku złożenia takiego zapytania, Sąd powinien był na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. zawiesić z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zapytania przez TK". Uwzględniając jedyną przesłankę wydania w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji wyroku uchylającego decyzje organów inspekcji transportu drogowego obu instancji (czyli przesłankę naruszenia zasady ne bis in idem), skarżący kasacyjnie organ słusznie wskazuje, że skoro Sąd I instancji powziął wątpliwość, czy przepisy sankcjonujące są zgodne w zakresie powyższej zasady z Konstytucją RP to powinien w tym zakresie wystąpić z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż rozstrzygnięcie tego zagadnienia niewątpliwie miałoby wpływ na rozstrzygnięcie także tej sprawy. Podkreślić jeszcze raz należy, że organy są związane przepisami obowiązującego prawa i nie mogą samodzielnie odstąpić od ich stosowania bez wyraźnej legitymacji prawnej w tym zakresie. Sąd I instancji sugerując organom możliwość zaistnienia stanu podwójnego ukarania strony za jedno zachowanie, a jednocześnie nie podejmując kroków zmierzających do wyeliminowania niezgodnych, jego zdaniem, z zasadą ne bis in idem przepisów dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 193 Konstytucji, bowiem nie wykazał na jakiej podstawie zawarł swoje twierdzenia, szczególnie, że w orzecznictwie NSA ugruntowało się w tym zakresie odmienne stanowisko.
W tych okolicznościach, ponieważ na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, NSA uchylił zaskarżony wyrok, uznając, iż nie było podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Sąd II instancji rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).