Pełny tekst orzeczenia II GSK 1084/13

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 830/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżenia zamawiającego od wyniku kontroli doraźnej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 830/13, odrzucił skargę Gminy Miejskiej K. na pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] grudnia 2012 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżenia zamawiającego od wyniku kontroli doraźnej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, z następującym uzasadnieniem.

Pismem z [...] lutego 2012 r. Gmina Miejska K. wniosła skargę na pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP) wniósł o jej odrzucenie wskazując, że czynność, której dotyczy skarga, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Następnie zaskarżonym postanowieniem z 5 kwietnia 2013 r., WSA w W. – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – odrzucił skargę Gminy Miejskiej K.

W uzasadnieniu Sąd podał, że pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z [...] grudnia 2012 r. zostało wydane na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm., dalej: p.z.p.). Ten etap postępowania kontrolnego prowadzony przez Krajową Izbę Odwoławczą nie jest postępowaniem administracyjnym. Pismo informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń dotyczących wyniku kontroli doraźnej nie ma formy zaskarżalnego aktu administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) znajdują zastosowanie jedynie do uprawnień Prezesa UZP określonych w dziale VII p.z.p. dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie są decyzje Prezesa UZP wymienione w powołanej ustawie lecz pismo Prezesa UZP, które nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazując na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1932/11, oraz z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1189/11, z których wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być ani informacja Prezesa UZP o wyniku kontroli doraźnej, ani też opinia na temat zastrzeżeń zamawiającego do wyników takiej kontroli, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżeniu nie podlega także pismo informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń dotyczących wyniku kontroli doraźnej.

Gmina Miejska K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz dopuszczenia dowodów wymienionych w uzasadnieniu na okoliczność skutków prawnych, jakie wiążą się z wynikiem kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Prezesa UZP u skarżącej, przy czym wskazuje, że dowodów tych skarżąca nie przedstawiła przed Sądem I instancji, gdyż powstały one później aniżeli data, w której skarżąca złożyła skargę do Sądu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, bowiem skarga dotyczyła takiej czynności Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, która mieściła się w katalogu czynności organów administracyjnych kontrolowanych przez sądy administracyjne, zamieszczonym w art. 3 § 1 p.p.s.a.;

Skarga dotyczyła ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń do wyniku kontroli, zgodnie z art. 167 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, a przez to samego wyniku kontroli, który został ustabilizowany pismem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. (por. art. 166 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym informacja o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń od wyniku kontroli stanowi zakończenie kontroli). W ocenie Skarżącej, jest to akt/ czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż ostateczny negatywny wynik kontroli kształtuje sytuacje prawną zamawiających, a to na skutek obligatoryjnego obowiązku zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz możliwości wytoczenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych powództwa o unieważnienie umowy, zawartej w negatywnie ocenionym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

b) art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że zaskarżony akt Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych stanowi akt/czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do konkluzji, że skarga jest niedopuszczalna i do jej odrzucenia;

Sąd w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi wskazał jedynie, że pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie stanowi decyzji administracyjnej i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu - pomijając, że Skarżąca nigdy nie twierdziła, że zawiadomienie o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń do wyniku kontroli stanowi decyzję administracyjną, ale co istotniejsze, pomijając, że katalog czynności kontrolowanych przez sądy administracyjne nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji administracyjnych i obejmuje także skargi na akty/czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

c) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 2 oraz art. 167 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach sprawy, nakreślonych przez Skarżącą i ustalenie tych granic w oparciu o literalne odczytanie pisma Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r., sporządzonego wadliwie formalnie z punktu widzenia art. 167 ust. 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych, co prowadziło Sąd do konkluzji, że przedmiotem skargi jest to właśnie pismo, a nie wynik kontroli doraźnej (a poprzez niego również samo postępowanie kontrolne), który stabilizuje się w chwili poinformowania zamawiającego o ostatecznym rozpoznaniu zastrzeżeń do wyniku kontroli, zgodnie z art. 166 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Skarżąca złożyła skargę na akt/ czynność wyrażoną (a de facto, która winna być wyrażona) w piśmie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. - tj. zawiadomienie o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń od wyniku kontroli, a zatem na wynik kontroli. Gdyby Sąd I instancji prawidłowo ustalił znaczenie pisma Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w świetle art. 167 ust. 5 ustawy Prawo Zamówień Publicznych powinien rozpoznać skargę, jako skargę na zawiadomienie o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń do wyniku kontroli, a tym samym jako skargę na ostatecznie ukształtowany wynik kontroli.

d) art. 138 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie przedmiotu zaskarżenia, gdyż Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. - przy czym, Sąd I instancji, traktuje to pismo literalnie jako informację o tym, że Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznała zastrzeżenia do wyniku kontroli, podczas gdy pismo to, gdyby zostało prawidłowo sporządzone przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zgodnie z art. i 67 ust. 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych, powinno zawierać informację o ostatecznym rozstrzygnięciu zastrzeżeń do opinii przez ten organ, o sposobie rozstrzygnięcia. Pismo takie, prawidłowo sporządzone, stanowi akt/czynność kończący/ą ostatecznie kontrolę doraźną, prowadzoną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zgodnie z art. 166 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i stabilizuje określony wynik tej kontroli. Ten właśnie akt/czynność, wyrażony w wadliwie sporządzonym piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - stanowił/a przedmiot skargi, złożonej przez Skarżącą (zawiadomienie o ostatecznym rozpoznaniu zastrzeżeń do wyniku kontroli);

e) art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- poprzez wadliwe ustalenie, że skarga dotyczyła pisma Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. zawierającego informację o tym, że Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznała zastrzeżenia do wyniku kontroli, podczas gdy skarga dotyczyła aktu/czynności Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - jaką było zakończenie kontroli doraźnej (co wynika z art. 166 ust. 2 w zw. z art. 167 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych) i ostateczne ukształtowanie wyniku kontroli, co nastąpiło na skutek pisma Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2012 r.;

- poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd nie oceniał zaskarżonej czynności z punktu widzenia art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy Skarżąca w skardze obszernie wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie wskazany przepis stanowi podstawę kontroli sądowoadministracyjnej;

- poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, w szczególności w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli orzeczenia Sądu I instancji.

f) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działania organu administracji, co narusza nie tylko zasadę kontroli działalności administracyjnej przez sądy, ale również konstytucyjne prawo do sądu - gdyż pozostawia sferę działalności Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jaką jest prowadzenie kontroli doraźnej prawidłowości udzielania zamówień publicznych i orzekanie o tym, czy zamówienie udzielono prawidłowo czy też nie, co jest niezmiernie istotne z punktu widzenia praw i obowiązków zamawiających, poza

jakąkolwiek niezależną oceną tych działań przez podmiot zewnętrzny w stosunku do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Jest to niezwykle istotne w sytuacji, gdy na rozstrzygnięcie kontroli nie ma także kontroli instancyjnej, co może skłaniać Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do wydawania rozstrzygnięć dowolnych.

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię/ niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 167 ust. 5 w zw. z art. 165 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy w zw. z art. 166 ust. 2 Prawo zamówień publicznych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiadomienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o ostatecznym rozstrzygnięciu zastrzeżeń do wyniku kontroli może być pismem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych informującym o tym, że Krajowa Izba Odwoławcza rozpatrzyła zastrzeżenia od wyniku kontroli, podczas gdy z art. 167 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych wyraźnie wynika, że Krajowa Izba Odwoławcza jedynie opiniuje zastrzeżenia do wyniku kontroli, a rozpatruje je Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Informacja, o której mowa w art. 167 ust. 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi zawiadomienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o sposobie rozpoznania przezeń zarzutów, tym samym urasta do roli rozstrzygnięcia kończącego kontrolę doraźną, prowadzoną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, co wynika wprost z art. 166 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, i - w przypadku negatywnego wyniku kontroli - powoduje dla zamawiających ustawowo określone konsekwencje prawne min. wszczęcie postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na skutek obligatoryjnego zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych czy też niebezpieczeństwo wszczęcia postępowania z powództwa Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o unieważnienie umowy, zawartej na skutek ocenionego negatywnie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przy takim znaczeniu zawiadomienia o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń do wyniku kontroli zasadnym jest stwierdzenie, że jest to akt/czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący/a praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i, jako taki/a może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca gmina przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o oddalenie wniosków dowodowych wymienionych w skardze, z uwagi na okoliczność, że wskazane w niej dowody nie służą wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. było pismo Prezesa UZP z dnia [...] grudnia 2012 r., informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń dotyczących wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na "świadczenie usługi asysty technicznej Zintegrowanego Systemu Zarządzania Oświatą w K.".

Postępowanie to prowadzone było w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Powyższa informacja wydana została na podstawie art. 167 ust. 5 cyt. ustawy, który stanowi, że Prezes UZP niezwłocznie zawiadamia kierownika zamawiającego o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń od wyniku kontroli doraźnej.

Art. 165 pkt 1 powołanej ustawy upoważnia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do wszczęcia z urzędu lub na wniosek kontroli doraźnej w przypadku przypuszczenia, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Od wyniku kontroli doraźnej przysługuje zamawiającemu prawo zgłoszenia do Prezesa Urzędu zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania informacji o wyniku kontroli doraźnej (art. 167 ust. 1).

W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń Prezes UZP przekazuje je do zaopiniowania przez Krajową Izbę Odwoławczą (art. 167 ust. 2), która - w formie uchwały – wydaje opinię w sprawie tychże zastrzeżeń (art. 167 ust. 3), wiążącą Prezesa Urzędu (art. 167 ust. 4).

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania zmierza do wykazania, że wydane przez Prezesa UZP pismo informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń dotyczących wyniku kontroli doraźnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto usiłuje wykazać, iż nastąpiło pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z art. 166 ust. 1 i 2 p.z.p. wynika, że zakończeniem kontroli doraźnej - w przypadku wniesienia zastrzeżeń do informacji, o których mowa w art. 167 ust. 1, jest doręczenie zamawiającemu informacji o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z treści zaskarżonego pisma wynika, iż – pomimo powołania w nim art. 167 ust. 5 p.z.p. – stanowi ono informację o fakcie wydania opinii w formie uchwały Krajowej Izby Odwoławczej, o której mowa w art. 167 ust. 3 p.z.p. Treść przytoczonych przepisów uzasadnia pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1189/11 – zaaprobowany w tej sprawie - że wydanie opinii w trybie art. 167 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi fazę postępowania poprzedzającą zakończenie kontroli, od której ustawa – Prawo zamówień publicznych nie przewiduje środków odwoławczych, jak również nie odsyła w tej materii do stosowania przepisów k.p.a. Jedynie art. 202 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa UZP w sprawach dotyczących odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy (dział VII cyt. ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone pismo ani załączona do niego uchwała nie stanowią aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem ani zaskarżone pismo, ani załączona uchwała nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przytoczony powyżej oraz powołany w zaskarżonym piśmie art. 167 ust. 5 p.z.p. stanowi o obowiązku ciążącym na Prezesie UZP, obligującym go do niezwłocznego zawiadomienia kierownika zamawiającego o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń, nie zaś o stanowisku Krajowej Izby Odwoławczej, wyrażonym w opinii wydanej w trybie art. 167 ust. 3 p.z.p. Treść zaskarżonego pisma, mimo związania Prezesa UZP powyższą opinią, nie pozwala na uznanie go za zawiadomienie o ostatecznym rozpatrzeniu zastrzeżeń. Ponadto należy zauważyć, że również wspomniany wynik ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wynik ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń może spowodować skutki, o których mowa w art. 168 p.z.p., w postaci czynności Prezesa UZP, polegające na:

1) nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w dziale VII;

2) wystąpieniu do sądu o unieważnienie umowy w całości lub części.

W związku z przytoczoną regulacją Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że strona może bronić swojego interesu w postępowaniu, o którym mowa we wskazanym przepisie art. 168 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Wobec powyższego bezzasadny staje się także zarzut "zamknięcia drogi do sądu" poprzez naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosku o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia nie usprawiedliwia zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazany jako art. 3 § 1 pkt 4) postawiony w zw. z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.

Wprawdzie Sąd I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy powinien był wskazać art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Wskazany przepis wymienia zatem elementy, jakie powinna zawierać sentencja wyroku. Niewątpliwie w myśl art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega jednak wątpliwości, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawiera wszystkie wskazane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi elementy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.