VI SA/WA 964/18

VI SA/Wa 964/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Magdalena Maliszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1082/20 - Wyrok NSA z 2022-11-18
II GZ 261/19 - Postanowienie NSA z 2019-11-13
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 80art. 189g par. 1, art. 189g par. 1, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3, art. 7, art. 77, art. 110 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1639
art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 7, art. 4 pkt 6, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 60 ust. 2,
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 791
art. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
Dz.U.UE.L 2008 nr 320 poz 1  par.  82 ust. 1 i 2,  par. 3 ust. 3,
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmujące określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie  z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę
Uzasadnienie
Sygn. akt:
VI SA/Wa 964/18
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja" "KNF"), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 196, z późn. zm., dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 615, z późn. zm., dalej: "ustawa o ofercie"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca") w związku z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej, po rozpatrzeniu wniosku P. N. (dalej: "skarżący", "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymała w mocy decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzja Komisji z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana w przedmiocie nałożenia na P. N., na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, kary pieniężnej w wysokości 90 000 zł (dziewięćdziesiąt tysięcy złotych) w związku z rażącym naruszeniem przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka", "[...]") obowiązków informacyjnych o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa zarządu spółki, polegającym na tym, że spółka [...] S.A. z siedzibą w W., w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r. nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie:
1. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz.U. z 2014 poz. 133, z późn. zm. , dalej "Rozporządzenie" w zw. z par. 58 i 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 39 Instrumenty Finansowe: ujawnianie informacji" (dalej "MSR 39") oraz w zw. z par. 28 zd. 1 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 34 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa (dalej "MSR 34"), przyjętych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L. 320 z 29 listopada 2008 r. str. 1-481, z późn. zm.) (dalej "Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1126/2008") poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółkach zależnych pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
2. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółce stowarzyszonej pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
3. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 46 i 48A MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez niewłaściwe wyznaczenie wartości godziwej posiadanych akcji spółki notowanej na Giełdzie Papierów Wartościowych w W. S.A., tj. przy zastosowaniu technik wyceny zamiast w oparciu o ceny notowane na aktywnym rynku w skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.
4. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości przeterminowanych należności z tytułu dostaw i usług, udzielonych pożyczek krótkoterminowych i długoterminowych oraz nabytych obligacji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
5. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości weksla pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tego składnika aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
6. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia w zw. z § 87 ust. 5 i 10 w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości pożyczek akcji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
7. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 9 z uwzględnieniem par. 12-14 i odpowiednio par. 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 36 "Utrata wartości aktywów" (dalej "MSR 36") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieoszacowanie wartości odzyskiwalnej wartości firmy, pomimo przesłanek utraty wartości tego składnika aktywów, oraz odpowiednio niedokonanie odpisu aktualizującego wartość wartości firmy w śródrocznym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.,
8. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 12 MSR 27 "Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe" (dalej "MSR 27") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Komisji (UE) nr 1254/2012 z dnia 11 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 10, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 11, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 12, Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 27 (z 2011 r.) oraz Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 28 (z 2011 r.) (Dz. Urz. UE L. 360 z 29.12.2012 r., dalej "Rozporządzenie zmieniające"), poprzez nieobjęcie konsolidacją spółki [...] S.A. w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wszczęcie niniejszego postępowania administracyjnego stanowiło konsekwencję wydania w dniu [...] lutego 2017 r. decyzji administracyjnej o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 700 000 zł (k. 31-112) oraz bezterminowego wykluczenia akcji Spółki z obrotu na rynku regulowanym, wobec stwierdzenia, że Spółka wielokrotnie nienależycie wypełniła obowiązki informacyjne w zakresie sprawozdawczości finansowej. Na stronach 1-5 decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. (k. 31-35) szczegółowo wymieniono dwadzieścia cztery naruszenia przepisów, których dopuściła się Spółka. Osiem zarzutów dotyczyło nienależytego wypełnienia obowiązków informacyjnych przez Spółkę w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r., a więc w okresie, w którym P. N. pełnił funkcję prezesa w jednoosobowym zarządzie Emitenta.
Komisja wskazała, że stan faktyczny w zakresie stwierdzenia naruszenia przez Spółkę przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie został ustalony w postępowaniu prowadzonym wobec Spółki. i zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Stan faktyczny znajduje także potwierdzenie w przeprowadzonym wobec Strony postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji zakończonej wydaniem Decyzji a także znajduje potwierdzenie wyniku przedmiotowego postępowania prowadzonego wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie.
W wyniku złożonego przez emitenta wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Komisja utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 700 000 zł.
Jak wynika z akt, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Komisja nałożyła na P. N. karę pieniężną w wysokości 90 000 zł., wobec uprzedniego stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, szczegółowo wskazanych w treści rozstrzygnięcia wskazanej decyzji, w okresie pełnienia przez niego funkcji prezesa zarządu.
Strona, nie zgadzając się z decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. We wniosku zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7 w związku z art. 77 § 1kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy;
2. art. 7, art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 oraz 78 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę dopuszczenia w sprawie dowodu wnioskowanego przez Stronę, mającego istotne znaczenie dla sprawy;
3. naruszenie art. 189g § 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie w niniejszej sprawie terminu przedawnienia wskazanego w tym przepisie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego;
4. art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez jego błędną interpretację i zastosowanie poprzez stwierdzenie, że rzekome naruszenia przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w W. obowiązków informacyjnych miały charakter rażący i w konsekwencji nałożenie na Pana P. N. kary finansowej w wysokości 90.000,00 zł;
5. naruszenie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości rażąco wygórowanej.
Formułując powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie.
Uzasadniając zarzuty dotyczące nieustalenia pełnego stanu faktycznego, Strona wskazała, że prawodawca obciążył organ administracji publicznej obowiązkiem odpowiedniego zebrania i oceny dowodów, co wyraża się przede wszystkim w treści art. 77 §1 kpa. Organ ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dalej Strona odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślając, że na organach administracyjnych spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczony jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydanej decyzji.
Zdaniem Strony, Komisja nie wyjaśniła wszystkich okoliczności sprawy, które miała obowiązek zbadać.
Jak wskazano powyżej, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. KNF po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2017 r.
Organ uzasadniając swoje stanowisko podał, że stan faktyczny w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie został ustalony w postępowaniu prowadzonym wobec spółki zakończonym decyzją Komisji z dnia [...] czerwca 2017 r. W toku postępowania prowadzonego wobec strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Komisja nie znalazła podstaw do poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych oraz odmiennej kwalifikacji prawnej tych ustaleń.
Organ podał również, że wskutek ww. wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, przed wydaniem niniejszej decyzji ponownie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokonując ponownie ustaleń faktycznych i prawnych oraz oceny całokształtu tego materiału.
W ocenie organu stan faktyczny i stan prawny okazał się tożsamy z tym, który został ustalony w toku postępowania zakończonego decyzją Komisji z dnia [...] czerwca 2017 r., nie zaistniała więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego i zmiany dokonanych przed wydaniem ww. decyzji ustaleń faktycznych.
Odnosząc się do stanu prawnego związanego z poszczególnymi obowiązkami odnoszącymi się do raportów okresowych emitenta, stanowiących przedmiot oceny w ramach niniejszego postępowania, Komisja stwierdziła, że nie dokonała odmiennej ich oceny, niż ocena przedstawiona w uzasadnieniu decyzji nakładającej karę za naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę.
W ocenie organu nie istniała potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego i zmiany ustaleń w zakresie przytoczonych ww. decyzji przepisów prawnych odnoszących się do poszczególnych raportów okresowych Emitenta.
W dalszej części decyzji Komisja sprecyzowała poszczególne zarzuty wobec Emitenta.
W konkluzji organ stwierdził, ze podniesione przez Stronę w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestie i zarzuty nie wpływają na zmianę dotychczasowych ustaleń Komisji w przedmiotowym zakresie. Wobec powyższego Komisji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów Strony nie może stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 kpa, co zarzuciła Strona.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegających na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego złożonego przez Stronę, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., że wniosek ten nie miał znaczenia dla sprawy w rozumieniu art. 78 § 1 kpa. Strona wniosła o ustalenie przez biegłego, czy prezentowane przez Spółkę informacje finansowe naruszają obowiązujące w tym zakresie regulacje, tym samym Strona wniosła o to, aby biegły ocenił, czy działania Spółki naruszały przepisy MSR a w konsekwencji przepisy ustawy o ofercie. Żądanie Strony, zdaniem Komisji nie miało znaczenia dla sprawy, gdyż to Komisja dokonała oceny, czy raporty okresowe Spółki spełniały wymogi przepisów w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie nałożenia kary na Spółkę za naruszenie art. 56 ustawy o ofercie, zakończonego decyzją z [...] lutego 2017 r. Organ zaznaczył, że wbrew sugestii Strony, biegły z zakresu rachunkowości nie jest podmiotem uprawnionym, w świetle przepisów prawa, do wiążącego stwierdzenia, czy zaprezentowane w raportach okresowych dane finansowe (sprawozdania finansowe) naruszają obowiązujące w tej materii regulacje prawne. Podmiotem powołanym i uprawnionym do oceny zgodności prezentowanych sprawozdań finansowych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jest bowiem Komisja (vide art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o nadzorze) zatem do kompetencji Komisji należy kontrola sprawozdań okresowych publikowanych przez spółki publiczne oraz stwierdzanie ewentualnych naruszeń prawa związanych z publikacją tych sprawozdań.
W ocenie Komisji przeprowadzenie ww. dowodu nie miało także żadnego znaczenia w sensie procesowym, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był w jej ocenie kompletny, miarodajny i wystarczający do podjęcia decyzji.
Odnosząc się do zarzutu upływu okresu przedawnienia do nałożenia sankcji na Stronę, organ nie podzielił stanowiska Strony, że do przedmiotowej sprawy jak również do naruszeń dokonanych przez Spółkę, w okresie, kiedy Strona pełniła funkcję członka zarządu w Spółce, zastosowanie mają przepisy ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 ordynacji podatkowej i określony w nim trzyletni termin przedawnienia.
Komisja wskazała, że instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wprowadzona została ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z przepisem art. 189g §1 kpa "Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa". Przepis ten, zgodnie z art. 18 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.
W związku z powyższym, zdaniem KNF, twierdzenie Strony o przedawnieniu odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych jest niezasadne, ponieważ w chwili wydania niniejszej decyzji okres przedawnienia wynosi pięć lat, tj. w przypadku naruszeń obowiązków informacyjnych w związku z publikacją w dniu 1 marca 2013 r. skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r. administracyjna kara finansowa mogłaby zostać nałożona do dnia 1 marca 2018 r. Jednak decydujące znaczenie z punktu widzenia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ma data wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zostało ono wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r. (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wówczas brak było przepisów regulujących instytucję przedawnienia deliktów administracyjnych.
Organ przywołał stanowisko Strony, że należy w tej sytuacji odwołać się do art. 189c kpa, który stanowi: "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". Według Strony względniejszym przepisem jest art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, przewidujący trzyletni termin przedawnienia, podczas, gdy przepis art. 189g § 1 kpa przewiduje pięcioletni termin przedawnienia. Zgodnie z art. 68 §1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Tak więc, zdaniem Strony, wszystkie naruszenia prawa stawiane obecnie w postępowaniu wobec Strony uległy trzyletniemu przedawnieniu.
W ocenie organu, zarzut dotyczący przedawnienia możliwości nałożenia kary na Stronę nie zasługuje na uwzględnienie. Komisja stoi bowiem na stanowisku, iż art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Zdaniem Komisji, stosowanie instytucji prawnej właściwej dla stosunków materialnoprawnych, o charakterze nierepresyjnym (z zakresu podatków) do niniejszego postępowania jest niewłaściwe, przede wszystkim ze względu na to, że instytucja taka nie posiada specyfiki właściwej dla postępowań sankcyjnych. Została ona bowiem skonstruowana na użytek postępowań o innym charakterze (nie sankcyjnym).
Dodatkowo, kara administracyjna inaczej niż w przypadku zobowiązań podatkowych wynika z obowiązku niemającego charakteru pieniężnego i pozostaje bez związku z jakimkolwiek obowiązkiem o charakterze pieniężnym, jak w przypadku zobowiązań podatkowych, które powstają z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Ponadto należy podkreślić, że decyzje ustalające zobowiązanie podatkowe mają charakter związany, gdyż wysokość zobowiązania podatkowego, termin i miejsce zapłaty są ściśle określone w przepisach prawa podatkowego i nie mają uznaniowego charakteru. Komisja wymierzając zaś karę w ramach uznania administracyjnego dokonuje oceny naruszenia i na jej podstawie dokonuje wyboru właściwej sankcji i jej wymiaru.
Organ przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1524/12, wskazujące, że obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Czyn polegający na naruszeniu obowiązków informacyjnych nie może być utożsamiany ze zdarzeniami określonymi w ustawie podatkowej. Ustawa o ofercie nie może być bowiem uznana za ustawę podatkową.
Organ zaznaczył, że nie jest władny przyznać jednostce uprawnień, które na jej rzecz nie zostały określone w obowiązujących przepisach prawa. Wyłącznie ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenia przedawniają się, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa.
Odnośnie kary pieniężnej nałożonej na Stronę, Komisja wskazała, że działając w granicach uznania administracyjnego, dokonała wymiaru nałożonej kary, uwzględniając zarówno okoliczności obciążające jak i łagodzące. W ocenie Komisji, w ramach uznania administracyjnego prawidłowo przypisano znaczenie poszczególnym kryteriom miarkowania kary, co szczegółowo uzasadniono. Okoliczności wskazane jako okoliczności łagodzące przyczyniły się do obniżenia kary, jednak w niewielkim zakresie z uwagi na zaistniałe okoliczności obciążające.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem Strony, że w przedmiotowym przypadku do naruszenia obowiązków informacyjnych w ogóle nie doszło, a tym bardziej, że naruszenia nie miały rażącego charakteru. Ocena wagi poszczególnych stwierdzonych naruszeń została przeprowadzona przez Komisję w postępowaniu wobec Spółki jak i w ramach postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji wobec Strony, a także potwierdzone w ramach niniejszego postępowania.
Komisja nie podzieliła także twierdzenia Strony, że orzeczona w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. kara jest niewspółmierna i rażąco wygórowana.
Odnosząc się do zarzutu Strony, że przyczyną ewentualnego naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę nie była zła wola, czy też świadome działanie członków zarządu spółki nakierowane na wprowadzenie kogokolwiek w błąd, czy zatajenie informacji co do sytuacji Spółki, Komisja podkreśliła, że co prawda rzeczywistych intencji Strony działającej jako jedyny członek zarządu w okresie, kiedy doszło do naruszenia nie można jednoznacznie ustalić, jednak wielokrotne naruszenie przepisów polegających na niewłaściwym zaprezentowaniu danych finansowych, które doprowadziły do zaprezentowania w sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. nieprawdziwych i nierzetelnych danych finansowych nie mogło być spowodowane przypadkowym działaniem. Zdaniem Komisji, skala nieprawidłowości w przedmiotowym sprawozdaniu finansowym daje potwierdzenie, że działania takie miały raczej charakter celowego działania i były nakierowanie na wprowadzenie inwestorów w błąd co do rzeczywistego stanu majątkowego Spółki, a to w ocenie Komisji stanowi właśnie rażące naruszenie prawa.
Odnosząc się do rażącej wysokości nałożonej kary, wynoszącej 90% maksymalnej ustawowej granicy, Komisja zaznaczyła, że miarkowanie kary administracyjnej zawsze ma charakter indywidualny. Podkreśliła, że sankcja administracyjna ma zawsze charakter zindywidualizowany, adekwatny do stopnia dokonanych naruszeń prawa i odpowiedzialności danego podmiotu za te naruszenia. Komisja wzięła pod uwagę zarówno okoliczność obciążające Stronę jak i okoliczności łagodzące. Najistotniejszymi okolicznościami były liczba i waga dokonanych naruszeń (osiem naruszeń uznanych za rażące) jak i odpowiedzialność Strony za działania Spółki w okresie, kiedy do tych naruszeń doszło (jedyny członek zarządu odpowiedzialny za działania Spółki). Zdaniem Komisji orzeczona kara jest adekwatna i współmierna do stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego uchybień oraz spełnia wymóg celowości. Pozostaje też w odpowiedniej proporcji do stwierdzonych naruszeń i konsekwencji z nich wynikających, a więc jest karą sprawiedliwą. Zdaniem Komisji, ustawowy cel kar jest represyjno-edukacyjny. Represja, w ocenie Komisji to dotkliwość kary proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Cel edukacyjny to miedzy innymi informacja dla Strony, jak i dla innych uczestników rynku o nieuchronności kary za dokonywanie naruszeń przepisów prawa.
Wobec powyższego, Komisja nie podzieliła zarzutu Strony o naruszeniu art. 96 ust. 6 w zw. 1 ustawy o ofercie w kontekście nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.
Komisja podtrzymała również ocenę, że działania i zaniechania Spółki wypełniły przesłanki określone w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, co uzasadniało nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 700 000 zł. Stosownie do art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w przypadku gdy emitent lub sprzedający nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 56, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.
Zgodnie z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł.
Wydając w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję administracyjną wobec Spółki, Komisja stwierdziła ponad wszelką wątpliwość, że Spółka, w okresie, w którym Strona pełniła funkcję członka jej zarządu ośmiokrotnie nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zakresie wskazanym na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji w związku ze sporządzeniem raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 roku.
Komisja podtrzymała ocenę, że wszystkie stwierdzone naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie miały każdorazowo rażący charakter. Za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych należy uznać takie naruszenie, kiedy waga nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji jest znaczna, a tym samym prawo do informacji inwestorów i akcjonariuszy spółki publicznej jest w istotny sposób naruszone. Dokonane przez Spółkę naruszenia związane ze sporządzeniem skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego i kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 roku., czyli w okresie, kiedy skarżący pełnił funkcję jedynego członka zarządu Spółki, zostały zakwalifikowane jako rażące, ponieważ w znaczący sposób zniekształciły zaprezentowany uczestnikom rynku obraz sytuacji finansowej Spółki i jej Grupy Kapitałowej. Spółka nie ustaliła kwoty straty z tytułu utraty wartości aktywów, pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty ich wartości. Ustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółkach zależnych i w spółce stowarzyszonej przy sporządzaniu IVQS 2012 spowodowałoby odpisy z tytułu utraty wartości tych udziałów w wysokości 68 126 326 zł w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r. oraz w wysokości 5 966 700 zł w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. Biorąc pod uwagę, iż Spółka wycenia aktywa finansowe w wartości godziwej przez wynik finansowy, odnosząc skutki wyceny w rachunek zysków i strat, ww. odpisy spowodowałyby zmniejszenie zysku z działalności operacyjnej w wysokości odpowiednio o 68 126 326 zł w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r. oraz o 5 966 700 zł w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.
Komisja wskazała, iż obowiązek informacyjny z art. 56 ustawy o ofercie należy rozpatrywać wraz z ogólnymi dyrektywami dotyczącymi raportów bieżących i okresowych, wynikającymi z § 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia. Raporty okresowe powinny być sporządzone w sposób prawdziwy, a także umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową emitenta. Należyte wypełnianie obowiązków informacyjnych, związane z przekazywaniem raportów okresowych przez Spółkę, za które odpowiedzialność ponosi jej zarząd, a które Spółka wykonała z naruszeniem przepisów prawa, należą do podstawowych, a zarazem najważniejszych obowiązków emitentów. Brak ujawnienia informacji wymaganych przepisami stanowi o braku rzetelności i kompletności raportów okresowych, których dotyczy niniejsza decyzja. Raporty okresowe zawierające między innymi sprawozdania finansowe przedstawiają bowiem kompleksowy obraz emitenta i są kluczowym źródłem wiarygodnych danych na temat jego kondycji finansowej, a także umożliwiają dokonanie analizy porównawczej w okresach sprawozdawczych, co pozwala ocenić sytuację finansową, w jakiej znajduje się dana spółka, czy też porównać ją z sytuacją innych spółek. Realizacja obowiązków informacyjnych przez spółki publiczne jest podstawowym rozwiązaniem prawnym pozwalającym niwelować negatywne skutki asymetrii informacyjnej pomiędzy inwestorami i oszacować część ryzyka ponoszonego przez akcjonariuszy.
Kolejną przesłanką nałożenia kary pieniężnej, wskazanej w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, jest pełnienie funkcji członka zarządu spółki w momencie dokonania przez spółkę rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych. Jak stwierdziła Komisja, skarżący w tym okresie sprawował funkcję jedynego członka zarządu Spółki. W skład zarządu został powołany z dniem 23 lipca 2010 r. i pełnił tę funkcję do 11 kwietnia 2013 r., będąc jedyną osobą uprawnioną i zobowiązaną do prowadzenia wszelkich spraw spółki. Odpowiedzialność skarżącego w ocenie Komisji nie budzi wątpliwości. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że to działania skarżącego jako jedynego członka zarządu spółki doprowadziły bezpośrednio do rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę poprzez publikację raportu okresowego za IV kwartał 2012 r.
Następnie organ omówił przesłankę nałożenia kary pieniężnej, przewidzianą w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (a więc w dacie popełnienia prze Spółkę deliktów administracyjnych). Kara nie może być orzeczona przed upływem 6 miesięcy od wydania decyzji stwierdzającej rażące naruszenie prawa przez Spółkę, zgodnie z at. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Natomiast na mocy art. 33 pkt 37 lit. g ustawy zmieniającej, 96 ust. 7 otrzymał brzmienie: Kara, o której mowa w ust. 6 lub 6a, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, le lub 1f, upłynęło więcej niż 12 miesięcy.
Organ wskazał, iż decyzja nakładająca na Spółkę karę pieniężną została wydana w dniu [...] lutego 2017 r., w związku z tym termin, o którym mowa powyżej, został przez Komisję zachowany, bowiem zaskarżona Decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2017 r. Przesłanka wskazana w ww. art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie została zatem spełniona.
Organ, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 874/08, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r" SA/Lu 49/94, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r. III SA 2661/00 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), omówił charakter kary przewidzianej w art. 96 ustawy o ofercie. Stwierdził, ze jest ona typową karą administracyjną. Wskazał, że odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest tu bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oznacza to, że Komisja stosując sankcję administracyjną w stosunku do Strony była zobowiązana stwierdzić, czy miało miejsce niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie. W przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw, aby Komisja dokonała odmiennych ustaleń, niż w postępowaniu prowadzonym wobec Spółki, a tym samym, w ocenie Komisji jednoznacznie stwierdzone i w pełni wykazane zostały wielokrotne rażące naruszenia przez Emitenta art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie.
Organ wskazał, że ustawodawca przyznał Komisji uprawnienie do nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ustawy o ofercie jako konsekwencję niezgodnego z prawem postępowania emitenta papierów wartościowych. Zwrot "Komisja może (...)" nie oznacza dowolności w zakresie nakładania sankcji, ale świadczy o tym, iż ww. przepis został skonstruowany w oparciu o uznanie administracyjne i oznacza, że w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia prawa, korzystając z uprawnień do nałożenia sankcji, Komisja powinna zbadać wszystkie okoliczności sprawy, albowiem uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia go od obowiązku wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego, całkowitego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę interes społeczny i słuszny interes stron, a jego działania, zwłaszcza w zakresie nakładania sankcji, winny cechować się proporcjonalnością (31 ust. 3 Konstytucji).
Organ podkreślił, że podstawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej jest stwierdzenie rażącego naruszenia przez tę spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa m. in. w art. 56 ustawy o ofercie w okresie, w którym dana osoba pełniła funkcję w zarządzie emitenta. Tym samym na członka zarządu spółki publicznej Komisja może nałożyć karę tylko wówczas, gdy spółka rażąco naruszy obowiązek informacyjny. Te przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.
Organ wskazał, że ustawodawca w sposób względny określił stawkę kary pieniężnej za dopuszczenie do rażącego naruszenia przez emitenta papierów wartościowych obowiązków informacyjnych poprzez wskazanie górnego progu wymiaru kary ("do wysokości 100 000 zł"). Organ przy dokonywaniu ustalenia wysokości kary w ramach uznania administracyjnego wziął w szczególności pod uwagę - w myśl art. 96 ust. 16 w zw. z ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej - okoliczności wskazane w art. 96 ust. 1 h ww. ustawy w aktualnie obowiązującym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724), tj. wagę naruszenia, czas jego trwania, przyczyny naruszenia, sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara, skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić, straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić, straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić, gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia oraz uprzednie naruszenia przepisów ustany o ofercie, a także bezpośrednio stosowanych aktów prawa Unii Europejskiej, regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego, popełnione przez podmiot, na który jest nakładana kara. Organ podkreślił, że ww. przepis nie znajduje co prawda bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na wprowadzenie go dopiero przywołaną ustawą zmieniającą, jednak został wzięty pod uwagę pomocniczo przy ustalaniu wysokości kary pomocniczo. Komisja wzięła zatem pod uwagę w przedmiotowej sprawie takie czynniki, jak adekwatność nałożonej kary do stwierdzonego naruszenia prawa, czynniki wskazane w ww. art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724), a nadto względy prewencyjne oraz represyjne, jakie ma spełniać kara. Podkreślenie wymaga, że kara pieniężna bowiem pełni również funkcję dyscyplinująco-represyjną - nieuchronnie ma ingerować w sferę majątkową podmiotu, który naruszył regulacje dotyczące obowiązków informacyjnych.
Komisja wzięła pod uwagę przede wszystkim okoliczności obciążające, takie jak: waga naruszeń, tj. ich rażący charakter oraz wielokrotność naruszeń (ośmiokrotne naruszenie obowiązków informacyjnych), które miały miejsce w okresie pełnienia przez Stronę stanowiska jedynego członka zarządu Spółki tj.: tj. od 22 lipca 2010 r. do 11 kwietnia 2013 r., rolę Strony jako jedynego członka zarządu w wypełnianiu przez Spółkę obowiązków informacyjnych określonych w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie oraz uprzednią karalność. Okolicznością obciążającą jest m.in. fakt, że skarżący był uprzednio karany za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę [...] S.A. w okresie pełnienia przez niego funkcji członka zarządu (decyzja Komisji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r.). Fakt uprzedniego ukarania członka zarządu za naruszenie art. 56 ustawy o ofercie wskazuje na lekceważący stosunek Strony do wypełniania obowiązków Spółki jako spółki publicznej, co miało wpływ na wymiar kary pieniężnej.
Ustalając wysokość kary pieniężnej Komisja uwzględniła przede wszystkim okoliczność obciążającą tj. wagę naruszeń, a więc okoliczność, że w toku postępowania zidentyfikowano rażące naruszenia ustawy o ofercie, w związku z raportami okresowymi Emitenta, które zostały sporządzone i opublikowane w okresie kiedy P. N. pełnił funkcje jedynego członka zarządu Spółki, tj.: raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r.
Według Komisji, w znikomym stopniu natomiast należało wziąć pod uwagę przesłankę łagodzącą - sytuację finansową Strony. Ww. okoliczność przyczyniła się do ustalenia wysokości kary w kwocie niższej od maksymalnej. W ramach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, należało uwzględnić sytuację finansową Strony, oraz fakt że strona współpracowała w toku postępowania administracyjnego, jednakże wskazana przesłanka nie może być w świetle pozostałych okoliczności wpływających na wymiar kary traktowana w kategoriach przesłanki kluczowej, która ma decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary pieniężnej.
Pismem z dnia 13 marca 2017r. Komisja wezwała skarżącego do przedstawienia sytuacji finansowej i podkreśliła zasadność jej zbadania przed wydaniem decyzji (k. 2 - 6). Strona przekazała Komisji informację o swojej sytuacji finansowej pismem z dnia, 30 marca 2017 r. (k. 8 - 11). W piśmie tym Strona poinformowała Komisję, że uzyskała łączny dochód w roku 2016 w kwocie 17 820 zł tytułem zatrudnienia w jednej spółce ([...] sp. z o.o.), natomiast w 2017 r. od stycznia do lutego 2970 zł. Strona wskazała także, że posiada zadłużenie w wysokości około 30 min zł. z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych jednocześnie wskazując, że nie jest w stanie określić dokładnego zadłużenia z tytułu kredytów. Strona nie jest właścicielem nieruchomości lub ruchomości o wartości pow. 10 000 zł, natomiast posiada akcje lub udziały w trzech spółkach kapitałowych, które wg wyjaśnień przyniosły stratę lub nie prowadzą faktycznie działalności i dlatego nie można im przypisać żadnej wartości. Strona nie pozostaje w małżeńskiej wspólności majątkowej.
W dniu 28 grudnia 2017 r. Strona została ponownie wezwana do przedstawienia swojej sytuacji majątkowej (k. 20 -22 /tom II). Odpowiedź na przedmiotowe wezwanie Strona przedstawiła w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. (k. 25 - 33 /tom II). W piśmie tym Strona poinformowała Komisję, że w roku 2016 uzyskała łączny dochód w kwocie 22.833 zł, zgodnie z przedstawionym zeznaniem podatkowym. Natomiast w 2017 r. uzyskała dochód 17.513,76 zł którego jedynym źródłem było zatrudnienie w jednej spółce ([...] sp. z o.o.) Strona potwierdziła wcześniejszą informacje o posiadaniu zadłużenia w wysokości około 30 min zł z tytułu kredytów bankowych, wskazując jednocześnie, że z uwagi na odsetki może to być większa kwota. Strona potwierdziła także, że nie jest właścicielem nieruchomości lub ruchomości o wartości pow. 10 000 zł, a także, że posiada akcje lub udziały w trzech spółkach kapitałowych, którym, według wyjaśnień, nie można im przypisać żadnej wartości. Strona jest członkiem zarządu w dwunastu spółkach, lecz nie pobiera z tego tytułu wynagrodzenia. Strona nie pozostaje w małżeńskiej wspólności majątkowej.
W ocenie Komisji, zmiana sytuacji majątkowej Strony w stosunku do tej opisanej w piśmie z dnia 30 marca 2017 r. była nieznaczna, co między innymi wpłynęło na znikome przypisanie znaczenia tych informacji przy miarkowaniu kary.
Komisja wskazała, że wprawdzie Strona przedstawiła informacje o swojej sytuacji majątkowej, lecz informacja ta nie była kompletna i wyczerpująca, w związku z czym sytuacji finansowej Strony Komisja przypisała znikome znaczenie przy wymiarze kary. Z uwagi na charakter dokonanych przez Spółkę naruszeń obowiązków informacyjnych nie można natomiast ustalić skali korzyści uzyskanych przez Stronę, lub unikniętych przez niego strat w związku z dokonanymi przez Spółkę naruszeniami, jak również nie można ustalić strat osób trzecich poniesionych w związki z dokonanymi przez Spółkę naruszeniami, dlatego też Komisja nie mogła ich uwzględnić przy wymiarze kary .
Postępowanie ze względu na swój przedmiot i specyfikę nie wymagało aktywnej współpracy Strony, wobec tego w ocenie Komisji brak jest uzasadnienia, aby przesłankę współpracy Strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego brać pod uwagę przy wymiarze kary jako okoliczność szczególnie łagodzącą.
Podobnie przesłanka przyczyn naruszenia prawa była przesłanką obojętną dla wymiaru kary, bowiem przyczyn naruszenia prawa nie udało się ustalić. Komisja podkreśliła, że nie dała wiary wyjaśnieniom Strony, że stwierdzone naruszenia prawa miały charakter naruszeń niezamierzonych przez Stronę. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia pisemnych zeznań w charakterze Strony w zakresie m. in. wskazania przyczyn stwierdzonych przez Komisję naruszeń obowiązków informacyjnych, Strona w odpowiedzi na wezwanie nie odniosła się bezpośrednio do wskazanych kwestii (k. 19 - 23).
Komisja podkreśliła, ze kara pieniężna nałożona na Stronę, jako instrument ochrony interesu uczestników rynku kapitałowego, spełnia także postulat niezbędności, a także ze względu na jej represyjno-prewencyjny charakter również postulat skuteczności. Sankcja ta jest dolegliwa dla Strony, przez co stanowi skuteczny środek motywujący, by w przyszłości Strona z większą starannością podchodziła do wypełniania ustawowych obowiązków przez spółki publiczne, w których będzie pełnić funkcję członka zarządu.
Natomiast prewencja ogólna kary pieniężnej realizuje się poprzez uświadomienie innym podmiotom nieuchronności sankcji, tym samym nieopłacalność popełniania naruszeń. Stanowić ma bodziec do dołożenia należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków ustawowych, ugruntowując jednocześnie poczucie obowiązywania prawa oraz zaufania do Komisji jako organu nadzoru nad rynkiem kapitałowym.
Przy wymiarze kary Komisja wzięła pod uwagę również interes społeczny, tj. w przedmiotowej sprawie interes innych uczestników obrotu oraz funkcję i cel przepisów, które przez zachowanie Spółki zostały naruszone. Brak przejrzystości informacyjnej narusza istotę efektywnego rynku kapitałowego, uniemożliwiając obiektywną wycenę rynkową instrumentów. To z kolei prowadzi do naruszenia reguł uczciwego obrotu, jak i do podważenia zaufania inwestorów do rynku i notowanych w jego obrębie instrumentów..
Mając na uwadze powyższe, kara w wysokości 90 000 zł, odpowiadająca 90 % ustawowego zagrożenia, jest w ocenie Komisji karą adekwatną, współmierną do stwierdzonych naruszeń i spełnia wymóg celowości.
Strona, działając z pomocą profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zarzuciła naruszenie w zakresie:
I. przepisów dotyczących postępowania:
1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki, mimo że strona w całości kwestionowała ustalenia przedmiotowego postępowania w zakresie rzekomego dopuszczenia się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych - a w konsekwencji nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy,
2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 78 §1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę dopuszczenia w sprawie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego, mającego istotne znaczenie dla niniejszej sprawy,
3. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie w niniejszej sprawie terminu przedawnienia wskazanego w tym przepisie,
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie rzekomego naruszenia przez spółkę wymienionych w decyzji obowiązków informacyjnych,
2. naruszenie art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez ich błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wymienione w decyzji rzekome naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych miały charakter rażący i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości 90 000 zł,
3. naruszenie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości rażąco wygórowanej.
Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania od organu..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnymi i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Obszernie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja prawna oraz faktyczna jest wyczerpująca i spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.. Zdaniem Sądu organ wnikliwie zbadał wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja KNF z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 90 000 zł.
Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny stanowiska organu o zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek warunkujących nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, a tym samym ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że w stosunku do niego jako prezesa zarządu spółki ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Kara nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).
Jest to tzw. mechanizm sankcji sprzężonych. Na rynku kapitałowym istnieje usankcjonowana normatywnie odpowiedzialność administracyjnoprawna podmiotów podlegających nadzorowi Komisji. Jedną z takich grup objętych nadzorem są emitenci papierów wartościowych (w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ofercie), podlegający podstawowej odpowiedzialności określonej w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. W przypadku stwierdzenia naruszenia określonych ustawą norm prawa administracyjnego materialnego, KNF - z mocy powołanego przepisu - może zastosować stosowną sankcję, tj. wykluczenie na czas określony lub bezterminowo papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożenie – przy wzięciu pod uwagę w szczególności sytuacji finansowej podmiotu, na który kara jest nakładana - kary pieniężnej do wysokości 1.000.000 złotych, albo zastosowanie obu sankcji łącznie.
Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100.000 złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W przypadku tej odpowiedzialności ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, że kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej sankcję pierwotną upłynęło więcej niż 6 miesięcy (M. Dyl, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Lex nr 138297).
Zakres badania KNF, a także sądu administracyjnego, kontrolującego sankcyjną decyzję Komisji nałożoną na członka zarządu, został zatem w niniejszej sprawie zawężony na skutek zastosowania powyższego tzw. mechanizmu sankcji sprzężonych. Jak słusznie bowiem stwierdził NSA w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 1248/17, LEX nr 2682111: "Sąd II instancji za nietrafne uznaje także pozostałe zarzuty procesowe. W nich spółka stara się wykazać, że kontrolowany wyrok jest wadliwy, bo akceptuje stanowisko KNF o nałożeniu kary na M.R. jako członka zarządu B S.A., bez odniesienia tej kary do decyzji nakładającej karę na spółkę. W tym zakresie Sąd II instancji konsekwentnie stwierdza, że dla rozpoznawanej sprawy istotne są tylko dwie okoliczności: decyzja o ukaraniu spółki i ustawowo ustalony okres od jej wydania do ukarania członka zarządu. Wszelkie inne okoliczności dla tej sprawy są nieistotne, tym samym nie powinny, a nawet nie mogą być elementem poprawnie ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy objętej skargą kasacyjną. Tamte okoliczności istotne dla ukarania spółki powinny być podnoszone w postępowaniu dotyczącym spółki, a więc w innym niż to, które jest przedmiotem kontroli kasacyjnej. Dla tej sprawy znaczenie miałaby tylko ta okoliczność, że w dniu wydania decyzji w stosunku do M.R. nie istniała decyzja nakładająca karę na spółkę. W rozpoznawanej sprawie taki stan nie wystąpił zatem wiązanie ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy ze stanem faktycznym dla sprawy dotyczącej spółki jest nieuprawnione. Zatem tak zbudowane zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne".
Akceptując w pełni stanowisko NSA wyrażone w powyższej kwestii, Sąd uznaje za niezasadne zarzut naruszenia art. 7 w związku z 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki, mimo że strona w całości kwestionowała ustalenia przedmiotowego postępowania w zakresie rzekomego dopuszczenia się przez spółkę rażących naruszeń obowiązków informacyjnych - a w konsekwencji nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. KNF był bowiem w niniejszej sprawie związany treścią wydanej przez siebie ostatecznej (a obecnie i prawomocnej) decyzji wydanej wobec spółki w zakresie rażącego naruszenia przez nią obowiązków informacyjnych.
Zgodnie z art. 110 k.p.a. § 1 "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Organ zatem był związany własną decyzją wydaną wobec spółki.
Sąd podkreśla przy tym, że normy prawa regulujące publiczny obrót papierami wartościowymi mają na celu ochronę zasady transparentności (przejrzystości) rynku kapitałowego. W tym celu ustawodawca nakłada na emitentów obowiązki informacyjne, służące realizacji tej zasady. Zasadę tę wyznaczają dwa podstawowe wymogi, tj. informowanie uczestników rynku kapitałowego przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Zasada ta ma wyjątkowo istotne znaczenie zarówno prawne, jak i faktyczne. Rynek kapitałowy bowiem jest szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów finansowych, wpływających na podejmowane przez inwestorów decyzje. Treść podawanych przez emitentów informacji może wszak wpływać na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 791), emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie – w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, tj. Rozporządzenia. Na podstawie art. 12 pkt 1 ww. ustawy dokonano zmiany w ww. brzmieniu art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie - zmiana ta nie ma żadnego wpływu na kwestię karalności za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych.
W myśl zaś § 82 ust. 1 Rozporządzenia emitent jest obowiązany do przekazywania raportów okresowych kwartalnych, półrocznych i rocznych. Z kolei § 82 ust. 2 Rozporządzenia stanowi, że emitent będący jednostką dominującą jest obowiązany dodatkowo do przekazywania raportów okresowych w formie skonsolidowanego raportu kwartalnego, skonsolidowanego raportu półrocznego i skonsolidowanego raportu rocznego, chyba że na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku lub może nie sporządzać skonsolidowanych sprawozdań finansowych.
Powyższe przepisy statuują zatem obowiązek informacyjny emitenta. Obowiązki te wynikają z faktu, iż "Podstawowym walorem rynku regulowanego, przyczyniającym się do budowy zaufania (a przynajmniej do zmniejszania niepewności) do instytucji na nim funkcjonujących, jest jego przejrzystość, zwana często "transparentnością", zasadzająca się na powszechnym i w miarę możliwości równym dostępie do informacji, które mogą mieć wpływ na cenę notowanych na nim instrumentów finansowych. Szczególną kategorię takich instrumentów stanowią akcje spółek publicznych, a wśród nich najwyższy poziom przejrzystości, wzmocniony szczegółowym wyspecyfikowaniem obowiązków informacyjnych w rozporządzeniu MF, jest zapewniony wobec spółek, których akcje (lub inne papiery wartościowe) są przedmiotem obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych" (K. Grabowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., II GSK 88/12, Opublikowano: LEX/el. 2014).
Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), KNF ustaliła w postępowaniu dotyczącym spółki, że podmiot ten naruszył określone obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w sposób rażący.
Tak więc naruszenie ww. obowiązków przez spółkę w stopniu rażącym zostało już stwierdzone ostateczną decyzją Komisji z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Wydanie decyzji ostatecznej o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej uzasadniło z kolei stanowisko organu o nałożeniu na Skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Przepis ten - o czym była już mowa - nie wymagał zaś dokonywania oceny charakteru naruszenia dokonanego przez skarżącego ani ponownych ustaleń co do charakteru naruszeń popełnionych przez spółkę.
Na marginesie można zaznaczyć, iż zdaniem Sądu, nie jest wykluczone kwestionowanie odpowiedzialności przez członka zarządu, nawet w sytuacji wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji o nałożeniu kary za naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę. Jednak uwolnienie się od odpowiedzialności ogranicza się w takim wypadku do sytuacji, gdy z przyczyn od niego niezależnych, obiektywnie rzecz biorąc nie był on w stanie pełnić swoich obowiązków (vide - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2857/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kolejnym warunkiem umożliwiającym nałożenie kary na członka zarządu, jest zachowanie terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II GSK 767/12, początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, do nałożenia przez KNF kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Natomiast terminem końcowym jest chwila nałożenia kary - decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1626/12). W przedmiotowej sprawie decyzja nakładająca na spółkę karę pieniężną w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1, wydana została w dniu [...] września 2016 r. Tym samym nałożenie na skarżącego, jako członka zarządu, kary pieniężnej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., doręczoną dnia 24 lutego 2017 r., miało miejsce z zachowaniem terminu określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Przepis ten nie wymaga, aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności, a uzupełniająco należy wskazać, że norma prawna powyższego przepisu zostaje spełniona już w chwili doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W świetle zacytowanych powyżej przepisów istotnym jest ponadto, że członek zarządu powinien ponosić odpowiedzialność za rażące naruszenie przez spółkę obowiązków w okresie, gdy sprawował on funkcję członka zarządu. Organ prawidłowo ustalił, a sam skarżący okoliczności tej nie negował, że w czasie, gdy dochodziło do wskazanych naruszeń ustawy o ofercie, pełnił on funkcję członka Zarządu spółki.
Finalnie zauważyć należy, że Komisja może nałożyć karę, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków przewidzianych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie.
Powyższe oznacza zatem, że decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nadto, z uwagi na użyte w art. 96 ust. 1 ustawy pojęcie "rażące naruszenie obowiązków" organ zobowiązany jest ocenić, czy konkretnym naruszeniem przez spółkę przepisów ustawy o ofercie można przypisać taki charakter. KNF ocenia to jednak w decyzji wydanej wobec spółki.
Sąd zwraca jednak uwagę, iż sam zwrot "rażące naruszenie obowiązków" jest prawnie niedookreślony. Pojęcie to stanowi klauzulę generalną, która w założeniu ma umożliwić karanie członków zarządu za najbardziej naganne zachowania spółki. Nie ma więc katalogu zamkniętego zachowań, które wyczerpywałyby pojęcie "rażące naruszenie obowiązków przez spółkę publiczną". Zatem ocena, czy dane naruszenie obowiązków jest rażące, zależy od okoliczności każdego indywidualnego przypadku. Do rażącego naruszenia obowiązków może dojść zarówno na skutek jednorazowego zachowania, które drastycznie narusza obowiązujące przepisy, jak i na skutek wielokrotnych, nawet drobnych naruszeń, które oceniane łącznie pozwalają na przyjęcie, że naruszenie obowiązków ma charakter rażący (por. Glosa M. Barczaka do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 688/07, Prawo Spółek 2008, Nr 12, s. 53).
Podnieść też należy, iż rażące naruszenie obowiązków stanowią wyłącznie te zachowania (działania lub zaniechania), które pozostają w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami, a ich waga stanowi o pogwałceniu istotnych z punktu widzenia inwestorów obowiązków informacyjnych. Innymi słowy zjawisko rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych ma dwa aspekty. Pierwszym jest istotność naruszenia, a drugim oczywisty charakter naruszonej powinności. W pojęciu rażącego naruszenia obowiązków nie mieści się sytuacja, w której określone zachowanie skarżącego było jedynie wynikiem przyjęcia jednego z kilku możliwych i uzasadnionych sposobów rozumienia danej normy prawnej.
Opisane w stanie faktycznym naruszenia obowiązków informacyjnych dotyczą nieprzekazania w terminie istotnych danych dotyczących sytuacji finansowej spółki publicznej, w oparciu o które we właściwym czasie osoby trzecie mogły podejmować racjonalne decyzje inwestycyjne. Działanie takie stanowiło jaskrawy przykład naruszenia obowiązków informacyjnych emitenta.
Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. Akt: II GSK 88/12), § 3 rozporządzenia formułuje podwyższone kryteria staranności formułowania treści danych zamieszczanych w raportach bieżących i okresowych. Normodawca nakazuje, aby raporty zawierały informacje "odzwierciedlające specyfikę opisywanej sytuacji były sporządzone "w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny", natomiast gdy specyfika zdarzenia, którego dotyczy raport wymaga podania dodatkowych informacji gwarantujących jej prawdziwy, rzetelny i kompletny obraz, emitent jest zobowiązany do zamieszczenia tych informacji w raporcie (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia). Nadto prawodawca zastrzegł, iż: "Przekazywane przez emitenta raporty bieżące i okresowe powinny być sporządzone w sposób umożliwiający inwestorom ocenę wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową emitenta" (§ 3 ust. 3 Rozporządzenia).
Stanowisko skarżącego należy zatem rozpatrywać wyłącznie jako polemiczne do powyżej przytoczonego wzorca normatywnego.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, nie może zostać uznany za trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 96 ust. 6 z zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez ich błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wymienione w decyzji rzekome naruszenia przez spółkę obowiązków informacyjnych miały charakter rażący i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary finansowej w wysokości 90 000 zł. Skarżący twierdził bowiem, że Komisja dokonała błędnej wykładni terminu "rażące naruszenie obowiązków", przez co naruszyła art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Skarżący w swej argumentacji zanegował kluczowe dla możliwości nałożenia kary na spółkę, a w dalszej kolejności na niego, ustalenie przez Komisję, że spółka miała określone prawem obowiązki informacyjne, które naruszyła w sposób rażący.
W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim zarzut ten dotyczy nie tyle skarżonej decyzji, ale decyzji wydanej na spółkę. Ponadto zważyć należy, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 791), emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie – w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego, tj. Rozporządzenia. Na podstawie art. 12 pkt 1 ww. ustawy dokonano zmiany w ww. brzmieniu art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie - zmiana ta nie ma żadnego wpływu na kwestię karalności za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych.
W myśl zaś § 82 ust. 1 Rozporządzenia emitent jest obowiązany do przekazywania raportów okresowych kwartalnych, półrocznych i rocznych. Z kolei § 82 ust. 2 Rozporządzenia stanowi, że emitent będący jednostką dominującą jest obowiązany dodatkowo do przekazywania raportów okresowych w formie skonsolidowanego raportu kwartalnego, skonsolidowanego raportu półrocznego i skonsolidowanego raportu rocznego, chyba że na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku lub może nie sporządzać skonsolidowanych sprawozdań finansowych.
Przypisane skarżącemu naruszenia pozostawały w związku z rażącym naruszeniem przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "spółka", "emitent") obowiązków informacyjnych o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa zarządu spółki, polegającym na tym, że spółka [...] S.A. z siedzibą w W., w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał 2012 r. nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie:
1. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz.U. z 2014 poz. 133, z późn. zm. , dalej "Rozporządzenie" w zw. z par. 58 i 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 39 Instrumenty Finansowe: ujawnianie informacji" (dalej "MSR 39") oraz w zw. z par. 28 zd. 1 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 34 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa (dalej "MSR 34"), przyjętych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE L. 320 z 29 listopada 2008 r. str. 1-481, z późn. zm.) (dalej "Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1126/2008") poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółkach zależnych pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
2. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości udziałów w spółce stowarzyszonej pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
3. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 46 i 48A MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez niewłaściwe wyznaczenie wartości godziwej posiadanych akcji spółki notowanej na Giełdzie Papierów Wartościowych w W. S.A., tj. przy zastosowaniu technik wyceny zamiast w oparciu o ceny notowane na aktywnym rynku w skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.
4. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości przeterminowanych należności z tytułu dostaw i usług, udzielonych pożyczek krótkoterminowych i długoterminowych oraz nabytych obligacji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
5. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości weksla pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tego składnika aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
6. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia w zw. z § 87 ust. 5 i 10 w zw. z par. 58 i 59 MSR 39 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieustalenie kwoty straty z tytułu utraty wartości pożyczek akcji pomimo istnienia obiektywnych dowodów utraty wartości tych aktywów w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r. oraz w kwartalnej informacji finansowej za IV kwartał 2012 r.,
7. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 9 z uwzględnieniem par. 12-14 i odpowiednio par. 59 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 36 "Utrata wartości aktywów" (dalej "MSR 36") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 oraz w zw. z par. 28 zd. 1 MSR 34 poprzez nieoszacowanie wartości odzyskiwalnej wartości firmy, pomimo przesłanek utraty wartości tego składnika aktywów, oraz odpowiednio niedokonanie odpisu aktualizującego wartość wartości firmy w śródrocznym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.,
8. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 w zw. z § 82 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 87 ust. 5 i 10 Rozporządzenia w zw. z par. 12 MSR 27 "Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe" (dalej "MSR 27") przyjętego Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1126/2008 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Komisji (UE) nr 1254/2012 z dnia 11 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 10, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 11, Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 12, Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 27 (z 2011 r.) oraz Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 28 (z 2011 r.) (Dz. Urz. UE L. 360 z 29.12.2012 r., dalej "Rozporządzenie zmieniające"), poprzez nieobjęcie konsolidacją spółki [...] S.A. w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za IV kwartał 2012 r.
W świetle przywołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że organ prawidłowo ocenił ww. naruszenia jako rażące naruszenie obowiązków informacyjnych, z potencjalną możliwością istotnego oddziaływania na cenę instrumentów finansowych emitenta. Okoliczności powyższe zostały należycie uzasadnione w decyzji przez organ nadzorujący.
Na gruncie niniejszej sprawy KNF szczegółowo bowiem wyjaśniła, z jakich powodów uznaje, że wymienione naruszenia były rażące w kontekście, jej zdaniem nietrafnych, zarzutów skarżącego prezentowanych w toku postępowania. Stanowisko organu nie nasuwa zastrzeżeń Sądu. Nie ma sporu, co do tego, że w okresie zatwierdzania i publikowania skonsolidowanego raportu kwartalnego za IV kwartał roku 2012 r., skarżący pełnił funkcję prezesa jednoosobowego zarządu Spółki.
Należy podzielić stanowisko organu, że skoro ww. raport kwartalny był obciążony tak istotnymi, wymienionymi szczegółowo w decyzji KNF z [...] lutego 2017 r. (str. 1-5) i przywołanymi w zaskarżonej decyzji wadami, polegającymi na opisanych w ww. decyzji ośmiu naruszeniach dotyczących ww. raportu spośród dwudziestu czterech naruszeń, których ogółem dopuściła się Spółka, to okoliczność ta mogła w sposób istotny wpłynąć na racjonalność zachowań inwestorów, którzy byli w powyższy sposób dezinformowani co do rzeczywistej wartości Spółki i wchodzących w skład jej majątku aktywów.
Informacje udostępniane przez uczestników rynku publicznego stanowią bazę dla inwestorów, dokonujących oceny sytuacji finansowej spółki oraz jej perspektyw rozwojowych. Informacja musi być dostępna dla wszystkich podmiotów w takim samym kształcie i w tym samym czasie, niezależnie od tego czy mamy do czynienia z inwestorem instytucjonalnym, kwalifikowanym czy detalicznym, a także dla wszystkich innych podmiotów, które mogą planować podjęcie w przyszłości decyzji inwestycyjnej. Rzetelna informacja jest głównym warunkiem dla podejmowania przez nich racjonalnych decyzji. W konsekwencji, niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązku prowadzenia spraw spółki w sposób umożliwiający prawidłowe wypełnienie ciążących na niej obowiązków spowodowało, że inwestorzy nie byli chronieni w aspekcie m. in. przepisów dotyczących przeciwdziałania manipulacji na rynku kapitałowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla rozwoju bezpieczeństwa rynku kapitałowego fundamentalne znaczenie ma poczucie bezpieczeństwa jego uczestników, na które wpływa także nadzór ze strony państwa. Brak przejrzystości informacyjnej narusza istotę rynku efektywnego uniemożliwiając obiektywną wycenę rynkową instrumentów a co za tym idzie prowadzi do naruszenia reguł uczciwego obrotu, jak i do podważenia zaufania inwestorów do rynku i notowanych w jego obrębie instrumentów. Tym samym należy podzielić stanowisko organu, że stwierdzone naruszenia miały charakter rażący.
Istotnym jest przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przypisać można podmiotowi, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ww. ustawy, a nie członkowi jego zarządu. Powyższy przepis nie wymaga zatem dokonywania oceny charakteru naruszenia przez skarżącego, lecz przez spółkę. Dlatego też zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 w związku z ust. 1 ustawy o ofercie (zarzut nr 4) nie jest zasadny.
Jednocześnie w sytuacji, w której decyzja wydana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy, pozwala to organowi w okolicznościach danej sprawy mimo rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków informacyjnych z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, nie nakładać kary na członka zarządu, jeśli nie miał on wpływu na takie naruszenie. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie podniósł jednakże żadnych okoliczności, które wskazywałyby, iż nie miał wpływu na takie naruszenie. Nie budzą przy tym wątpliwości ustalenia organu co do faktu, że osobą odpowiedzialną za wskazane naruszenia był m.in. skarżący jako członek zarządu spółki.
Podkreślić należy, że decyzja uznaniowa (a taki charakter ma decyzja wydana na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie) może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). O tego rodzaju naruszeniach można by mówić, gdyby np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Takie uchybienia w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, organ nadzoru przeprowadził wnikliwe postepowanie dowodowe, zaś wydaną decyzję należycie uzasadnił.
W tych okolicznościach uznać należy, iż zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie zgromadzonego i ocenionego przez organ administracji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnośnie zarzutu dotyczącego odmowy powołania biegłego z zakresu rachunkowości na okoliczność prezentowania przez spółkę informacji finansowych w sposób uwzględniający wymagania przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami, Sąd podziela stanowisko KNF, iż w sprawie nie było potrzeby powoływania takiego biegłego.
Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zgodnie zatem z tym przepisem, żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego organ jest związany wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych.
W przedmiotowej sprawie KNF jako organ wyspecjalizowany dokonała ustaleń z zakresu rachunkowości, do czego jest w pełni ustawowo uprawniona jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę z obszaru objętego jej nadzorem. Na temat braku konieczności powoływania biegłych z zakresu rachunkowości w postępowaniach sankcyjnych dotyczących naruszenia obowiązków informacyjnych przez emitentów wypowiadał się także NSA m.in. w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. (sygn. II GSK 581/14).
Zarzut ten uznać zatem należy za bezzasadny.
Zdaniem Sądu, Komisja na podstawie całokształtu, wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, w sposób nie budzący wątpliwości ustaliła, że działania spółki doprowadziły do opisanego powyżej wielokrotnego, rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 56 ustawy o ofercie. Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, było zatem naturalną konsekwencją tych ustaleń. Skarżący w momencie naruszenia przez spółkę art. 56 ustawy o ofercie, pełnił funkcję członka zarządu spółki, a zatem zgodne z prawem było nałożenie na niego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nałożenia kary w wysokości rażąco wygórowanej, Sąd podnosi, co następuje.
Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Komisja, nakładając sankcję administracyjną, ustaliła jej wysokość, kierując się zasadą adekwatności i określiła ją w proporcji odpowiedniej do stopnia naruszenia wskazanych przepisów. Komisja wzięła pod uwagę przede wszystkim okoliczności obciążające, takie jak: waga naruszeń, tj. ich rażący charakter oraz wielokrotność naruszeń (ośmiokrotne naruszenie obowiązków informacyjnych), które miały miejsce w okresie pełnienia przez Stronę stanowiska jedynego członka zarządu Spółki tj.: tj. od 22 lipca 2010 r. do 11 kwietnia 2013 r., rolę Strony jako jedynego członka zarządu w wypełnianiu przez Spółkę obowiązków informacyjnych określonych w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie oraz uprzednią karalność. Okolicznością obciążającą jest m.in. fakt, że skarżący był uprzednio karany za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę [...] S.A. w okresie pełnienia przez niego funkcji członka zarządu (decyzja Komisji z dnia [...] lutego 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r.). Fakt uprzedniego ukarania członka zarządu za naruszenie art. 56 ustawy o ofercie wskazuje na lekceważący stosunek Strony do wypełniania obowiązków Spółki jako spółki publicznej, co miało wpływ na wymiar kary pieniężnej.
Kara nałożona została po analizie stanu majątkowego i finansowego skarżącego wynikającego ze złożonych przez niego wyjaśnień.
Sąd zdaje sobie sprawę, że nałożona kara jest dotkliwa dla skarżącego. Niemniej tylko taka kara może przymusić do bezwzględnego respektowania prawa w przyszłości, a także stanowić formę represji za już dokonane naruszenie określonego obowiązku ustawowego przez spółkę, której skarżący był członkiem zarządu. W literaturze przedmiotu znaleźć można adekwatny w tym zakresie wywód, że kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego (J. Jendrośka, Kary administracyjne (w:) R. Mastalski (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 50-51).
Komisja, wydając zaskarżoną decyzję w ramach uznania administracyjnego, gdzie rodzaj oraz wysokość sankcji administracyjnej ustalana jest w oparciu o ocenę organu administracji publicznej, odniosła się do wszystkich istotnych okoliczności – w tym także do danych obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącego - stosując pomocniczo w ww. zakresie kryteria wynikające z - nieobowiązującego w sprawie, ale indywidualizującego wymiar nakładanej kary - przepisu art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie. Ponadto waga stwierdzonych naruszeń obowiązków informacyjnych zasadnie nie pozwoliła organowi na zmiarkowanie kary, jeśli się zważy, że rażące naruszenie obowiązków informacyjnych skutkowało wprowadzeniem w błąd inwestorów.
Nałożona kara, w ocenie Sądu, jest odpowiednia do skali, liczby i wagi naruszeń, jakich dopuściła się spółka, za co przypisano odpowiedzialność skarżącemu, jako zobowiązanemu do podejmowania działań, pozwalających na prawidłowe i we właściwym terminie realizowanie, spoczywających na nim obowiązków informacyjnych. Nałożenie kary w rozmiarze 90% maksymalnej ustawowej granicy Komisja należycie uzasadniła wskazując, że miarkowanie kary administracyjnej zawsze ma charakter indywidualny. Podkreśliła, że sankcja administracyjna ma zawsze charakter adekwatny do stopnia dokonanych naruszeń prawa i odpowiedzialności danego podmiotu za te naruszenia. Komisja wzięła pod uwagę zarówno okoliczność obciążające Stronę jak i okoliczności łagodzące. Najistotniejszymi okolicznościami były liczba i waga dokonanych naruszeń (osiem naruszeń uznanych za rażące) jak i odpowiedzialność Strony za działania Spółki w okresie, kiedy do tych naruszeń doszło (jedyny członek zarządu odpowiedzialny za działania Spółki).
Sąd zatem stwierdza, że przy wymiarze kary dostatecznie wyważono wszystkie powyżej określone okoliczności. Wskazać przy tym należy, że przepisy nie przewidują w tym zakresie taryfikatora, umożliwiającego swego rodzaju wycenę poszczególnych zachowań karanego podmiotu składających się na sankcjonowane naruszenie. Przepisy przewidują karę maksymalną, a zadaniem organu jest dokonanie - w tak wyznaczonych granicach - niezbędnej jej indywidualizacji przez odniesienie wysokości kary do konkretnej sytuacji, jaka zaistniała w danej sprawie.
Nadto strona miała wystarczającą możliwość szczegółowego wykazania swojej sytuacji majątkowej i finansowej i z tej możliwości nie skorzystała przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia strony w tym zakresie słusznie organ uznał za niejednoznaczne.
Sąd uznał, że w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i obszernie oraz w sposób wszechstronny odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary.
Końcowo należy się odnieść do stawianego w skardze zarzutu upływu okresu przedawnienia do nałożenia sankcji na Stronę. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, toczącej się na podstawie przepisów Ustawy o ofercie, brak jest podstaw do zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia.
Warto przypomnieć, że instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych wprowadzona została ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z przepisem art. 189g §1 kpa "Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa". Przepis ten, zgodnie z art. 18 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.
Ta więc, twierdzenie Strony o przedawnieniu odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych nie mogło być uznane za zasadne, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji okres przedawnienia wynosił pięć lat.
Zdaniem Sądu, Skarżący prezentował nieprawidłowe stanowisko, zgodnie z którym należało w tej sytuacji odwołać się do art. 189c kpa, który stanowi: "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". Jego zdaniem, względniejszym przepisem był w tym wypadku art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, ponieważ stanowi on o trzyletnim terminie przedawnienia i w związku z tym jest względniejszy niż przepis art. 189g § 1 kpa, przewidujący pięcioletni termin przedawnienia. Zgodnie z art. 68 §1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
W ocenie skarżącego, możliwość zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej do kary administracyjnej w niniejszej sprawie wynika z możliwości zastosowania art. 4 ordynacji podatkowej a także z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do również do niepodatkowych należności budżetu państwa. Wszystkie naruszenia prawa stawiane obecnie w postępowaniu wobec Skarżącego uległyby w tej sytuacji trzyletniemu przedawnieniu.
Tymczasem, zdaniem WSA, zarzut dotyczący przedawnienia możliwości nałożenia kary na Stronę nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przed wejściem wżycie art. 189g § 1 k.p.a. brak było przepisów regulujących przedawnienie nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym art. 68 § 1 ordynacji podatkowej nie znajduje tu zastosowania, znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Odmienny pogląd, wyrażony w sprawie o sygn. II GSK 2593/14, na który powołuje się Strona, jest poglądem odosobnionym, niepodzielanym przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego w późniejszym orzecznictwie NSA.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18, z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)."
Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustawa o ofercie publicznej nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów o.p., zatem jest to kara ustalona na gruncie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy o.p. nie mogły mieć do kary zastosowania, co już wcześniej zostało wyjaśnione. Po drugie, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. KNF nie jest takim organem ze względu na to, że w postępowaniu przed tym organem nie stosuje się o.p. Zatem wykładnia systemowa musi prowadzić do przyjęcia, że rozpoznawany zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przedawnienia jest również nietrafny.".
Tak więc w ocenie Sądu, nie może być uznany za zasadny zarzut nieuwzględnienia okresu przedawnienia wydania decyzji, sformułowany jako naruszenie art. 189g § 1 kpa.
Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.