II GSK 1071/22

II GSK 1071/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1029/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-06
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 75
art. 24 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 85
art. 326, art. 327
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1029/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2021 r. nr DZP-I.6111.1.2021 w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.B. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1029/21, oddalił skargę A.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Uchwałą nr 1043/2020 z dnia 10 listopada 2020 r. Rada Okręgowa Izby
Radców Prawnych we Wrocławiu (dalej: Rada Okręgowa) dokonała wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich tej Izby. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że
kandydatka ukończyła studia prawnicze, korzysta w pełni z praw publicznych, ma
pełną zdolność do czynności prawnych, a z załączonej do wniosku o wpis informacji z Krajowego Rejestru Karnego wynika, że nie była karana. Ponadto skarżąca uzyskała pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, który odbył się w dniu 26 września 2020 r. Tym samym Rada uznała, że A.B. spełnia ustawowe warunki, od spełnienia których uzależniony jest wpis na listę aplikantów radcowskich.
W dniu 30 listopada 2020 r. do Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister) wpłynęła uchwała nr 1043/2020 wraz z aktami osobowymi skarżącej. Do akt osobowych zostały dołączone notarialnie poświadczone odpisy dyplomu, potwierdzające ukończenie studiów z tytułem Bachelor of Laws na kierunku prawo europejskie na Uniwersytecie A w W.B. wraz z tłumaczeniem przysięgłym oraz dyplomu, potwierdzające ukończenie studiów z tytułem Master of Laws na kierunku prawo europejskie na Uniwersytecie w L. w H. wraz z tłumaczeniem przysięgłym i oryginałem pisemnej informacji od Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (dalej: Dyrektor NAWA).
W związku z tym, że w opinii Ministra z powyższych dokumentów nie wynikało, czy skarżąca ukończyła zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócono do Rady Okręgowej uchwałę nr 1043/2020 wraz z aktami osobowymi celem uzupełnienia akt o dokument potwierdzający przeprowadzenie procedury nostryfikacji, stwierdzającej równoważność dyplomu z jego polskim odpowiednikiem.
W dniu 31 grudnia 2020 r. powyższe dokumenty ponownie wpłynęły do Ministra wraz z dołączonym podaniem skarżącej. Skarżąca podniosła w nim, że wymóg posiadania polskiego odpowiednika zagranicznego tytułu zawodowego (czyli tym samym konieczność przeprowadzenia nostryfikacji) powinien jasno wynikać z przepisów prawa. W ocenie skarżącej ustawa o radcach prawnych posługuje się słowem "uznane" co wskazuje na równorzędność poziomów wykształcenia. Nie używa natomiast słowa "równoważne", które wskazywałoby na wymóg przeprowadzenia procedury nostryfikacji. Zdaniem skarżącej, podstawą prawną uznania przedłożonego przez nią dyplomu jest art. 326 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm., dalej: ustawa o szkolnictwie, p.s.w.n.), co potwierdza informacja wydana przez Dyrektora NAWA z dnia 25 stycznia 2019 r. Skarżąca dołączyła mail z dnia 18 grudnia 2020 r. otrzymanego od Dyrektora NAWA, w którym wskazano, że równorzędność poziomów wykształcenia i równoważność dyplomów nie są pojęciami tożsamymi i wymóg procedury musi jasno wynikać z przepisów prawa. Ponadto skarżąca wskazała, że przedłożony dyplom został wydany przez uprawnioną uczelnię działającą w systemie szkolnictwa wyższego Królestwa Niderlandów i potwierdza w państwie wydania posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego na poziomie studiów drugiego stopnia. Zdaniem skarżącej, na mocy art. 326 ustawy o szkolnictwie dyplom ten potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia, czyli na tym
samym poziomie co studia w polskiej uczelni zakończone nadaniem tytułu
zawodowego magistra. Konsekwentnie w ocenie skarżącej posiadany przez nią dyplom
uprawnia do kontynuacji kształcenia na odpowiednim poziomie w Polsce bez
konieczności przeprowadzenia procedury nostryfikacji, której wymóg nie wynika z ustawy o radcach prawnych, a podstawę uznania dyplomu stanowi art. 326 ustawy o szkolnictwie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Minister wniósł sprzeciw od wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych we Wrocławiu dokonanemu uchwałą nr 1043/2020 Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) w związku z art. 312 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 75; dalej: ustawa o radcach prawnych, u.r.p.).
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.B. stwierdził, że w świetle art. 326 i art. 327 ustawy o szkolnictwie należy odróżnić uznawalność osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie) od kwestii związanej z uznawalnością wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu art. 326 ust. 1 ustawy o szkolnictwie przewiduje uznawalność poziomów wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach wskazanych w tym przepisie prawa. Ukończenie trzyletnich studiów lub studiów pierwszego stopnia trwających co najmniej 3 lata czy też studiów drugiego stopnia potwierdza zatem jedynie osiągnięcie określonego poziomu wykształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio na poziomie studiów pierwszego stopnia bądź na poziomie studiów drugiego stopnia. Z tego też względu Dyrektor NAWA udziela, na wniosek zainteresowanego podmiotu, pisemnej informacji o dyplomie wydanym przez zagraniczną uczelnię, o poziomie studiów i statusie uczelni (art. 326 ust. 4 ustawy o szkolnictwie). Sąd zauważył, że taką informacją dysponowała skarżąca. Dyrektor NAWA potwierdził w niej, że ukończenie przez skarżącą studiów z tytułem ,,Master of Laws" uzyskanym w K.N. stanowi posiadanie wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia. W ocenie Sądu nie można jednak z tego typu zaświadczeń wywodzić dalej idących skutków niż te jakie dla ich treści wyznaczane są postanowieniem art. 326 ust. 4 ustawy o szkolnictwie. Dyrektor NAWA na podstawie tego przepisu prawa wypowiada się bowiem tylko o dyplomie wydanym przez zagraniczną uczelnię, poziomie studiów i statusie uczelni, a nie o równoważności dyplomów.
Sąd wskazał, że w art. 327 ustawy o szkolnictwie mowa jest o równoważności dyplomu ukończenia studiów z odpowiednim polskim dyplomem i tytułem zawodowym. Wobec tego zdaniem Sądu posługiwanie się "odpowiednim polskim tytułem" może nastąpić jedynie w sytuacji tożsamości poziomu osiągniętego wykształcenia i równoważności wartości kwalifikacji uzyskanych w ramach studiów ukończonych za granicą z tymi, jakie kończy się w Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazano, iż stwierdzenie równoważności dyplomu ukończenia studiów za granicą z odpowiednim polskim dyplomem i tytułem zawodowym następuje na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku w drodze postępowania nostryfikacyjnego. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż taka umowa międzynarodowa nie została zawarta pomiędzy Królestwem Niderlandów a Rzeczpospolitą Polską, a zatem należało przeprowadzić postępowanie nostryfikacyjne.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej związanej z uznawalnością kwalifikacji do wykonywania zawodu w państwach członkowskich Unii Europejskiej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją uznania prawa do wykonywania zawodu regulowanego przez skarżącą w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym prawo do wykonywania zawodu regulowanego zostało uzyskane.
Sąd podzielił wykładnię art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych dokonaną przez organ i wskazał, że znajduje ona swoje źródło w celu jakiemu ma służyć przyjęta w nim regulacja prawna, jak i w postanowieniach ustawy o szkolnictwie wyższym. Za zasadnością takiego stanowiska przemawia – zdaniem Sądu – konieczność zapewnienia równości traktowania osób przystępujących do egzaminu na aplikację radcowską, tj. tych które kończą wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskują tytuł magistra i tych, które studia prawnicze kończą poza granicami Polski. W ocenie Sądu, z uwagi na brak stosownej umowy międzynarodowej, skarżąca powinna ubiegać się o uznanie równoważności jej dyplomu ukończenia studiów za granicą z odpowiednim polskim dyplomem i tytułem naukowym w ramach postępowania nostryfikacyjnego. Sąd stwierdził, iż do tego czasu nieuprawnione jest założenie, że skarżąca ukończyła studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
III
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:
1) naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyty w drugiej części zwrot "uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej" należy odczytywać przez pryzmat zdania początkowego, które brzmi "ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczpospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra";
2) naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 326 ustawy o szkolnictwie, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na dokonaniu zawężającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przesłanek warunkujących wpis na listę aplikantów radcowskich przez przyjęcie, że tylko dyplom ukończenia studiów za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu jest podstawą do wpisu na listę aplikantów radców prawnych, podczas gdy wystarczającą podstawą jest ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 327 ust. 1 ustawy o szkolnictwie, przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. 327 ust. 1 powinien być zastosowany, w sytuacji gdy zastosowanie znajduje art. 326 ustawy o szkolnictwie;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 312 ust. 1, art. 33 ust. 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 327 ust. 1 ustawy o szkolnictwie, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie są spełnione przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt ustawy o radcach prawnych, tj. legitymowanie się wymogiem ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej i wymagane jest uznanie uzyskanych dyplomów na drodze procedury nostryfikacyjnej, przewidzianej przez art. 327 ust. 1 ustawy o szkolnictwie.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się przy interpretacji zapisu na korzyść skarżącej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości, decyzją z 20 stycznia 2021 r., sprzeciwu od wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych we Wrocławiu dokonanego uchwałą tej Rady z dnia 10 listopada 2020 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Minister Sprawiedliwości stwierdził, że niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych od kandydata na aplikanta radcowskiego, skarżąca nie wykazała, że ukończyła zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie dołączyła dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie procedury nostryfikacji stwierdzającej równoważność posiadanych przez nią dyplomów uczelni zagranicznych z jego polskim odpowiednikiem. Zdaniem Ministra nie można było zatem potwierdzić – w stosunku do skarżącej - stwierdzenia jednej z koniecznych do wpisu przesłanek, tj. przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o radcach prawnych, czyli ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej.
Natomiast skarżąca stoi na stanowisku, iż przedłożone przez nią kopia dyplomu potwierdzającą ukończenie studiów z tytułem Bachelor of Laws na kierunku prawo europejskie na Uniwersytecie A. w W.B. wraz z tłumaczeniem przysięgłym oraz kopia dyplomu potwierdzającego ukończenie studiow z tytułem Master of Laws na kierunku prawo europejskie na Uniwersytecie w L. w H. wraz z tłumaczeniem przysięgłym, a także informacja Dyrektora NAWA stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż spełnia ona przesłankę z art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p. tj. ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Okoliczności faktyczne nie są w tej sprawie kwestionowane przez skarżącą.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, prawidłowość bowiem ustaleń faktycznych determinuje możliwość zastosowania prawa materialnego i w konsekwencji stwierdzenia zasadności wydanej decyzji administracyjnej.
Uwzględniając sposób sformułowania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, sposobu ich naruszenia oraz uzasadnienia, które powinno szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna skarżącej nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno zarzuty materialne, jak i zarzut proceduralny rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo sformułowane.
Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć przepisy p.p.s.a., gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Oparcie zarzutów materialnych wyłącznie na przepisach u.r.p. i p.s.w.n. oraz zarzutu proceduralnego wyłącznie na przepisie art. 7a ust. 1 k.p.a., które to ustawy nie zawierają regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów k.p.a. w swoim postępowaniu, jak również nie stosują przepisów wyżej wymienionych ustaw materialnych (u.r.p. i p.s.w.n.). Przepisy te mają wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., powinna postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. p.p.s.a. Inaczej mówiąc, aby wykazać nieprawidłowości jakich dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny, należy postawić zarzut naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (np. art. 151 p.p.s.a.).
Pomimo wskazanej wadliwości skargi kasacyjnej, kierując się zaleceniami wynikającymi z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, prezentującej liberalne stanowisko co do wymogów skargi kasacyjnej, skład orzekający uznał, że uzasadnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, iż zarzuty kasacyjne zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.
Odnosząc się do argumentacji, którą skarżąca podniosła na uzasadnienie podniesionego zarzutu procesowego tj. naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., podkreślić należy, że wprawdzie zasadą w postępowaniu administracyjnym, jest rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść strony, jednakże nie posiada ona bezwzględnego i bezwarunkowego charakteru, o czym stanowi sama norma art. 7a § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA w tym zakresie wyrażone jest jednolite stanowisko, iż zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2065/21; 26 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2301/21, 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20). W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 218/24).
Ponadto, należy wskazać, iż przywołana przez skarżącą zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż norma art. 7a § 1 k.p.a. nakazuje organom stosowanie tej zasady w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było przyznanie uprawnienia - wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Tym samym sformułowany w niniejszej skardze zarzut naruszenia przepisu postepowania tj. art. 7a § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Rozpatrując natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim wskazać należy, że sporne zagadnienie prawne było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1024/21; 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 394/22, 13 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 813/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela zaprezentowane we wskazanych orzeczeniach stanowisko.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnych w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pozostają one w ścisłym związku i dlatego należało rozpoznać je łącznie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p. w związku z art. 326 p.s.w.n., poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się, najogólniej rzecz ujmując, w przyjęciu, że tylko dyplom ukończenia studiów za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu jest podstawą do wpisu na listę aplikantów radców prawnych, podczas gdy, zdaniem skarżącej, wystarczającą podstawą jest ukończenie zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ błędnie z powyższych przepisów wywodzi, iż wprowadzają one wymóg nostryfikacji dyplomu ukończenia zagranicznych studiów prawniczych. Według skarżącej wymóg taki nie wynika z ustawy o radcach prawnych, zaś gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić taki wymóg wówczas w art. 75c ust. 2 pkt 4 p.s.w.n. użyłby określenia "uznanych za równoważne" w miejsce "uznanych".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, stanowisko Sądu I instancji przyjęte w niniejszej sprawie jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni tych przepisów nie są uzasadnione.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p., jednym z warunków jakie musi spełniać osoba przystępująca do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, a następnie ubiegająca się o wpis na listę aplikantów radcowskich, jak również wpis na listę radców prawnych, jest ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak rozumieć zwrot "zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej", którym posłużył się ustawodawca w wyżej przywołanym przepisie u.r.p.
Wykładnia powyższego spornego zwrotu nie może jednak ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów u.r.p., gdyż ustawa ta nie reguluje procedury uznawania dokumentów potwierdzających ukończenie zagranicznych studiów prawniczych. Przyjęcie, że wyraz "uznanie" oznacza tyle co "akceptacja" czy "aprobata" nie pozwala na ustalenie w jakiej formie i jakim trybie owa akceptacja (aprobata) powinna być wyrażona (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1024/21).
Zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie wskazuje się, że każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, by ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia, obok wykładni językowej, także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia językowa ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07 (OSNKW 2007/5/37, Biul.SN 2007/5/18) stwierdził, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, iż interpretatorowi wolno jest całkowicie ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną (zob. także M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 275).
Nie ulega wątpliwości, że ustawa o radcach prawnych nie reguluje procedury uznawania dokumentów potwierdzających ukończenie zagranicznych studiów prawniczych. W obowiązującym porządku prawnym kwestia uznawania dyplomów potwierdzających ukończenie studiów za granicą została uregulowana w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, powołując się na obowiązujące w tym zakresie przepisy w świetle art. 326 i art. 327 p.s.w.n., zasadnie odróżnił potwierdzenie osiągnięcia określonego poziomu studiów (wykształcenia na określonym poziomie), od uznawalności wartości kwalifikacji wynikających z ukończenia studiów poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis art. 326 p.s.w.n. stanowi o potwierdzaniu poziomów wykształcenia w odniesieniu do dyplomów wydawanych przez uprawnione uczelnie działające w państwach wymienionych w tym przepisie, uprawniającego do dalszego kształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej dla celów kontynuacji kształcenia. Uznanie poziomu wykształcenia uzyskanego za granicą w krajach, o których mowa w tym przepisie, odbywa się bez potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania potwierdzającego posiadanie odpowiedniego wykształcenia na wymaganym poziomie, dyplomy wydane przez uprawnione uczelnie są uznawane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi, automatycznie, z mocy prawa.
Natomiast art. 327 p.s.w.n. dotyczy uznawania lub potwierdzania kwalifikacji i tytułów zawodowych w celach zawodowych, co następuje albo na podstawie umowy międzynarodowej, a w przypadku jej braku – w drodze postępowania nostryfikacyjnego. Na podstawie tego przepisu oceniany jest nie tylko poziom osiągniętego wykształcenia, ale także to, czy kwalifikacje osiągnięte na określonym poziomie wykształcenia za granicą mają wartość odpowiadającą kwalifikacjom uzyskanym podczas studiów odbytych w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten posługuje się zwrotem "równoważny tytułowi zawodowemu", natomiast przepis art. 326 p.s.w.n. o tytule zawodowym nie wspomina.
Przepis art. 326 p.s.w.n. określa więc zasady uznawalności dyplomów w celach akademickich związanych z możliwością kontynuacji kształcenia na studiach drugiego stopnia albo ubieganiem się o nadanie stopnia doktora. Natomiast kwestie dotyczące uznawania lub potwierdzania kwalifikacji i tytułów zawodowych w celach zawodowych (zatrudnienie i wejście na rynek pracy w Polsce) uregulowane zostały w art. 327 p.s.w.n. W tym pierwszym przypadku uznawalność zagranicznego dyplomu następuje automatycznie, z mocy prawa, bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynność legalizacyjnych. W drugim natomiast uznanie dyplomu ukończenia studiów za granicą wymaga przeprowadzenia postępowania nostryfikacyjnego, chyba że jest to możliwe na podstawie odpowiedniej umowy międzynarodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeżeli zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską ma zawierać kopię dokumentu potwierdzającego ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, to zamierzeniem ustawodawcy było dopuszczenie do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską osób, których kwalifikacje uzyskane podczas studiów są takie same, a co najmniej w wysokim stopniu zbliżone. W przypadku studiów prawniczych odbytych za granicą ustalenie poziomu tych kwalifikacji może nastąpić albo na podstawie umowy międzynarodowej albo w procesie nostryfikacji dyplomu, w postępowaniu uregulowanym w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 września 2018 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów za granicą oraz potwierdzania ukończenia studiów na odpowiednim poziomie (Dz. U. 2018, poz. 1881). W przypadku braku umowy międzynarodowej, wyłącznie dyplom ukończenia studiów prawniczych za granicą uznany za równoważny odpowiedniemu polskiemu dyplomowi pozwala na przyjęcie, że wymóg zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską – ukończenie studiów prawniczych - jest taki sam dla wszystkich kandydatów.
Zarówno w przypadku stwierdzenia równoważności dyplomu ukończenia studiów za granicą, jak i ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p., chodzi o zastosowanie procedury określonej w art. 327 p.s.w.n., gdyż jak już wspomniano, wyłącznie ta ustawa reguluje kwestię uznawania odpowiedniości kwalifikacji uzyskanych podczas studiów za granicą.
Pisemna informacja z dnia 25 stycznia 2019 r. udzielona skarżącej przez Dyrektora NAWA, na podstawie art. 326 ust. 4 p.s.w.n., o poziomie studiów i statusie uczelni nie może być więc traktowana jako "uznanie" zagranicznych studiów prawniczych w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p. Również mailowa informacja otrzymana z NAWA (na którą powołuje się skarżącą) nie może być podstawą powyższego uznania. Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 326 ust. 1 p.s.w.n. ustawodawca posługuje się określeniem "potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wykształcenia", co niewątpliwie nie jest równoznaczne z pojęciem "zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p.).
Reasumując, wbrew przekonaniu skarżącej, należało uznać, że zarówno w przypadku stwierdzenia równoważności dyplomu ukończenia studiów za granicą, jak i ukończenia zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p., chodzi o zastosowanie procedury określonej w art. 327 p.s.w.n., gdyż jak już wspomniano, wyłącznie ta ustawa reguluje kwestię uznawania odpowiedniości kwalifikacji uzyskanych podczas studiów za granicą.
Przyjęta w orzecznictwie NSA, jak również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia art. 24 ust. 1 pkt 1 u.r.p. uwzględnia zarówno funkcjonowanie powołanego przepisu w obowiązującym systemie prawa oraz cel ustawodawcy – dopuszczenie do przystąpienia do egzaminu wstępnego na aplikację radcowską osób posiadających wykształcenie nie tylko na odpowiednim poziomie, ale również podobne kwalifikacje. Wykładnię powyższą zasadnie przeprowadził także Minister Sprawiedliwości, wydający kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję, który w odpowiedzi na niniejszą skargę kasacyjną stwierdził, że przepis art. 326 p.s.w.n. stanowi wyłącznie o potwierdzeniu w Rzeczypospolitej Polskiej posiadania wykształcenia na poziomie studiów pierwszego albo drugiego stopnia. Słusznie również stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, iż "Minister dokonał w sprawie prawidłowej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy radcach prawnych. Raz jeszcze trzeba bowiem podkreślić, że za zasadnością przyjętego stanowiska przemawia konieczność zapewnienia równości traktowania osób przystępujących do egzaminu na aplikację radcowską tj. tych które kończą wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskują tytuł magistra i tych, które studia prawnicze kończą poza granicami Polski.".
W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Sąd pierwszej I trafnie uznał, że przepisy prawa materialnego zostały przez Ministra Sprawiedliwości zastosowane prawidłowo. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej są bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).