II GSK 1069/22

II GSK 1069/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
658
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 111/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-08
Skarżony organ
Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 151, art. 3 § 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2016 poz 65
art. 13 ust. 1 oraz art. 16 § 1 ust. lit. b
Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej,
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 § 2, art. 37 § 1 pkt. 1w zw. z art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 12a, art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1117
art. 33 a ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
Dz.U.UE.L 2005 nr 255 poz 22 art. 51
Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 111/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłość Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie bezczynności i przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji"), działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), wyrokiem z 8 listopada 2021, sygn. akt VI SAB/Wa 111/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej zwanego "Skarżącym") na bezczynność i przewlekłość Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej zwanej "Organem", "Radą" lub "Skarżącą kasacyjnie"), w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego, stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyznaczył też Radzie termin (30 dni) do rozpoznania wniosku Skarżącego w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego – z 27 grudnia 2020 r., uzupełnionego pismem z 10 marca 2021 r. W pozostałej części WSA oddalił skargę.
Sąd I instancji rozpoznał sprawę w następującym stanie faktycznym oraz prawym:
Skarżący 27 grudnia 2020 r., złożył wniosek o uznanie jego kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie kwalifikacji uzyskanych w Wielkiej Brytanii. Jako podstawę żądania wskazał art. 13 ust. 1 oraz art. 16 § 1 ust. lit. b ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 65; dalej zwanej "ustawą o uznawaniu kwalifikacji"). W treści wniosku Skarżący podał, jakie posiada wykształcenie oraz kwalifikacje zawodowe i uprawnienia do wykonywania zawodu. Opisał także swoje doświadczenie zawodowe w zawodzie regulowanym ze wskazaniem okresów i form zatrudnienia oraz zajmowanych stanowisk, a także jakie odbył kursy i szkolenia, i jakie posiada z tego tytułu kwalifikacje. Do wniosku Skarżący załączył liczne dokumenty potwierdzające przywołane w treści wniosku fakty.
Rada zobowiązała Skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku, m.in. dokumentów poświadczających jego doświadczenie zawodowe, zawierających wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy których pełnił funkcje projektanta i zakresów prac/czynności wykonanych przy realizacji tych projektów; charakterystycznych parametrów ww. obiektów budowlanych oraz ich charakterystykę i konstrukcję; zaświadczenia właściwego organu poświadczającego, że jako inżynier nie został zawieszony ani nie pozbawiono go prawa wykonywania działalności/zawodu; dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu "Chartered Engineer" wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering Council); dokumentów MIET Certificate, certyfikatu rejestracyjnego spółki P. Ltd.; pisma CoPQ; dyplomu ukończenia studiów drugiego stopnia (magisterskich) na kierunku odpowiednim.
Z zachowaniem terminu Skarżący wyjaśnił, że dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe nie stanowią braku formalnego jego wniosku, w związku z czym wezwanie jest bezzasadne. Podniósł, że posiada ukończone kształcenie regulowane zgodnie z art. 3 (1) (e) dyrektywy 2005/36/WE, które w myśl z art. 13 (2) tejże dyrektywy zwalnia z obowiązku przedłożenia zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym. Analogiczna regulacja została wprowadzona do ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji. Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych, postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji wszczyna się na wniosek zawierający informacje dotyczące: 1. imienia (imion), nazwiska, daty i miejsca urodzenia wnioskodawcy; 2. obywatelstwa oraz nazwy państwa wnioskodawcy; 3. określenia zawodu regulowanego albo działalności regulowanej oraz formy i okresu jej wykonywania w państwie członkowskim; 4. posiadanych kwalifikacji lub uprawnień; 5. ukończonego kształcenia regulowanego; 6. wykazu dokumentów dołączanych do wniosku.
Pismem z 13 kwietnia 2021 r. Rada poinformowała Skarżącego, że jego wniosek, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych, pozostawiono bez rozpoznania.
Pismem z 23 maja 2021 r. Skarżący wniósł, w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "kpa"), ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Wobec podtrzymania stanowiska przez Radę, Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Rady w rozpoznaniu jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok o treści wskazanej na wstępie.
WSA dokonując prawnej kwalifikacji kwestionowanego działania organu Sąd wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).
WSA wskazał na art. 12a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej zwanej "upb"), zgodnie z którym, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1 upb mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Przepis ten w obecnym brzmieniu został wprowadzony ustawą z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 210, poz. 1321, dalej zwaną "ustawa zmieniająca z 7 listopada 2008"), którą to ustawą dokonano implementacji dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 255, s. 22, ze zm.). WSA wskazał, że przepisami odrębnymi, o jakich mowa w wymienionym przepisie, są przepisy ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 220) oraz przepisy ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1117; dalej zwanej "ustawą o samorządach zawodowych"), która w art. 33a reguluje postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa. Znajdująca się w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 7 listopada 2008 r. tabela zgodności dostosowań wskazuje korelacje pomiędzy przepisami prawa krajowego i prawa wspólnotowego, tj. znowelizowanej ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i Dyrektywy 2005/36/WE.
WSA wyjaśnił, że postępowanie o uznanie kwalifikacji zawodowych m.in. inżyniera budownictwa ma charakter wnioskowy. Treść wniosku w ww. zakresie określa art. 33a ust. 4 ustawy o samorządach zawodowych, natomiast art. 33a ust. 5 tej ustawy wyszczególnia załączniki do wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy art. 50 oraz art. 51 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 września 2005 r. nie nakazują takiego podejścia do warunków formalnych wniosku, jakie zastosował krajowy ustawodawca w ustawie o samorządach zawodowych. W jego ocenie należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych, stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego uprawnienia wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Sąd I instancji uznał, że w sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W jego ocenie Rada dysponując wnioskiem Skarżącego i załączonymi do tego wniosku dokumentami oraz stanowiskiem Skarżącego w przedmiocie (celowości) wykonania wezwania organu do uzupełnienia braków ww. pisma, powinna była rozpoznać sprawę merytorycznie. Nie można przy tym mylić kompetencji administracyjnej z pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku. Czym innym jest obowiązek skorzystania przez organ z kompetencji, czyli – w rozpoznawanej sprawie – obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony o uznanie kwalifikacji zawodowych, a czym innym jest merytoryczna treść rozstrzygnięcia, jakie po rozpoznaniu tego wniosku zapadnie (uwzględnienie lub odmowa uwzględnienia wniosku, w tym przypadku – uznanie lub odmowa uznania uprawnień zawodowych). Ponieważ Rada nie dokonała merytorycznej oceny wniosku, pomimo że powinna tego dokonać, zatem – w ocenie Sądu I instancji – doszło do bezczynności Organu, co uzasadniało stwierdzenie bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa i zobowiązanie do rozpoznania wniosku we wskazanym terminie.
WSA wyjaśnił także, dlaczego nie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyjmując że było to skutkiem nieprawidłowej interpretacji przez Organ przepisów prawa. Powodowało to też niecelowość wymierzenia Organowi grzywny, jak też bezzasadność orzeczenia o przyznaniu Skarżącemu od Organu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, sumy pieniężnej (zadośćuczynienia) w wysokości 10.000 zł.
WSA nie uwzględnił również skargi w zakresie zobowiązania Organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując, że takiej kompetencji Sąd nie posiada.
Rada zaskarżyła omówiony wyrok w części w jakiej skarga została uwzględniona i w wyniku czego stwierdzona została bezczynność Skarżącej kasacyjnie oraz została ona zobowiązana do rozpoznania wniosku Skarżącego w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego, a także w części rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
Wyrokowi temu zarzuciła:
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie
1. art. 33 a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak załączenia do wniosku dokumentów, o którym mowa w tym przepisie, nie może zostać uznany za brak formalny wniosku z uwagi na ich materialnoprawny charakter,
2. art. 51 Dyrektywy 2005/36/WE poprzez uznanie, że wyklucza ona możliwość kierowania przez Organ wezwań w celu uzupełnienia wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych,
3. art. 149 § 1 pkt. 1 ppsa poprzez częściowe uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie bezczynności organu, w sytuacji gdy do bezczynności nie doszło gdyż, organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 kpa i wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami prawa tj. art. 33a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych, a następnie na skutek nieuzupełnienia braków pozostawił wniosek bez rozpoznania,
4. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 35 kpa poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności bowiem nie powinien wzywać Wnioskodawcy do uzupełnia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 kpa lecz wydać merytorycznie decyzję,
5. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 33 a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych poprzez brak odniesienia się przez Sąd konkretnie do treści wezwania z 17 lutego 2021 r. i uzasadnienia, dlaczego wskazane w jego treści dokumenty mają zdaniem Sądu charakter materialnoprawny.
Podnosząc te zarzuty. Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Rady kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie poparł skargę kasacyjną.
Natomiast pełnomocnik M. P., zawiadomiony o rozprawie prawidłowo, nie stawił się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawy dotyczące bezczynności Organu w przedmiocie wniosków M. P. o uznanie kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego (jak wskazał Organ w skardze kasacyjnej Skarżący złożył 4 wnioski o uznanie kwalifikacji w różnych zakresach uprawnień budowlanych) ze skarg kasacyjnych Organu były już przedmiotem rozpoznania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W sprawie II GSK 750/22 NSA w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zawarł poglądy i oceny, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela i przyjmuje za swoje.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz prawidłowości rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w sprawie z wniosku Skarżącego dotyczącego uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego organ administracji pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu I instancji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – brak było bowiem podstaw do pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania w związku z nieusunięciem w terminie jego braków wskazanych w wezwaniu organu administracji publicznej, albowiem przepis art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych określa wymogi wniosku w zakresie odnoszącym się do jego treści oraz załączników, co w relacji do przedmiotu sprawy inicjowanej wnioskiem strony – w tym treści tego wniosku uzupełnionego pismem z 10 marca 2021 r. – oraz treści kompetencji organu administracji, obligowało ten organ do merytorycznego rozpatrzenia żądania tego wniosku.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Uwzględniając istotę spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że jakkolwiek przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jest wyznaczony zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy (a także art. 37 § 1 pkt 1 kpa definiującym bezczynność), zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynność, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 kpa.
W rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających trzeba więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa oraz, co nie mniej istotne, skorelowanego z nim indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu.
W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Rady w sprawie z wniosku strony w przedmiocie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawody regulowanego, podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność obowiązku działania wymienionego organu, a mianowicie obowiązku polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ obowiązek ten wykonał.
Sąd I instancji prawidłowo rekonstruując i identyfikując treść żądania zawartego w skardze na bezczynność Organu w relacji do treści żądania wniosku Skarżącego z 27 grudnia 2020 r., w prawidłowy sposób określił i ustalił relację tego żądania do prawnych podstaw oraz treści obowiązku działania Organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a zasadności tego wniosku nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, w których granicach – zgodnie z zasadą dyspozycyjności (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; treść tych, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – jest zobowiązany operować Naczelny Sąd Administracyjnego. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić również – o czym mowa jeszcze dalej – że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa jest wszczynane na wniosek zainteresowanego i kończy się (powinno się zakończyć) wydaniem decyzji, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez wnioskodawcę wszystkich niezbędnych dokumentów (art. 33a ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych). Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, przepis art. 33a przywołanej ustawy określa również wymogi wniosku – gdy chodzi o jego konieczną treść – oraz obligatoryjne załączniki tego wniosku stanowiąc, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa zawiera: 1) imię (imiona), nazwisko, datę i miejsce urodzenia wnioskodawcy; 2) obywatelstwo wnioskodawcy oraz nazwę państwa członkowskiego, w którym wnioskodawca uzyskał kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa; 3) określenie zawodu regulowanego albo działalności regulowanej wraz z określeniem formy, w jakiej działalność ma być wykonywana; 4) informację o posiadanych kwalifikacjach i uprawnieniach; 5) informacje o ukończonym kształceniu regulowanym; 6) wykaz dokumentów dołączonych do wniosku (ust. 4), do którego dołącza się – jak z kolei wynika to z ust. 5 art. 33a ustawy – 1) dokument potwierdzający obywatelstwo wnioskodawcy; 2) dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa oraz, o ile jest to wymagane, dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe wnioskodawcy; 3) zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku, poświadczające, że architektowi lub inżynierowi budownictwa nie zawieszono prawa wykonywania działalności lub nie zakazano wykonywania zawodu, z tym jednocześnie, że dokumenty, o których mowa w ust. 5 pkt 2, nie są wymagane w przypadku architektów posiadających kwalifikacje zawodowe potwierdzone dokumentami wymienionymi w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 5 ust. 5.
Konfrontując treść przywołanych przepisów prawa z treścią wezwania adresowanego do Skarżącego na podstawie art. 64 § 2 kpa – którego przesłanki stosowania aktualizują się, co nie jest bez znaczenia, w sytuacji, gdy podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a strona nie uzupełni braków podania w wyznaczonym przez organ administracji terminie – nie ma podstaw, aby w relacji do treści wniosku Skarżącego uzupełnionego pismem z 10 marca 2021 r., podważać prawidłowość oceny Sądu I instancji, a mianowicie, że pozostawienie podania strony bez rozpoznania było bezpodstawne, a w konsekwencji, że Rada, jako organ właściwy w sprawie, której dotyczy podanie strony pozostawała w bezczynności w jej załatwieniu. Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej.
Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny oraz ponownie podkreślając, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią, trzeba podnieść, że zarzucając Sądowi I instancji brak odniesienia się do treści wezwania z 17 lutego 2021 r. do uzupełnienia braków podania – co nota bene nie może być uznane za zabieg skuteczny, gdy w tej mierze odwołać się do analizy sprawozdawczej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 1 – 2) oraz jego części analitycznej osadzonej na gruncie egzegezy przepisów regulujących postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa (zob. s. 12 – 16) – oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa oraz zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych, sama Skarżąca kasacyjnie nie odwołuje się do treści wymienionego wezwania, a tym samym nie wyjaśnia na czym konkretnie w relacji do treści tego wezwania oraz dokumentów, o dołączenie których wystąpiła do strony – i których znaczenia dla oceny skuteczności wniosku Skarżącego również nie wyjaśnia – miałaby polegać prawidłowość jego działania, a tym samym zgodność tego działania z przywołanymi przepisami prawa, i co w konsekwencji należałoby przeciwstawić nieprawidłowym – zdaniem Organu – ocenom tego Sądu. Z oczywistych więc powodów – osadzonych na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej zasad – stanowisko Skarżącej kasacyjnie nie mogło więc prowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Tym bardziej – co również trzeba podkreślić – że zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).
Nie mniej istotne deficyty towarzyszą również zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada bowiem potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy stan faktyczny sprawy błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
W związku z tym więc, że w odniesieniu do omawianej formy naruszenia prawa materialnego istota rzeczy sprowadza się do zarzucenia tzw. błędu subsumcji, to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wyjaśnienia na czym w relacji stanu faktycznego miałby polegać zarzucany błąd subsumpcji. Jeżeli tak – a sporną w sprawie kwestią jest ocena zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 § 2 kpa w relacji do art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych określającego prawne wymogi wniosku, o którym w nim mowa – to siłą rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów prawa, aby mógł być rozpoznany, nie mógł abstrahować od potrzeby odniesienia się do sfery faktów, albowiem dopiero z wyznaczonej nimi perspektywy można byłoby ocenić, czy istotnie przepisy prawa, których naruszenia zarzuca skarga kasacyjna, rzeczywiście zostały niewłaściwie zastosowane. Tak się jednak nie stało, albowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej do tej istotnej kwestii w ogóle – ani też w żadnym innym aspekcie – nie nawiązuje.
Co więcej, o braku zasadności zarzutów kasacyjnych – w tym również zarzutu naruszenia art. 51 dyrektywy 2005/36/WE oraz argumentacji odwołującej się do jej celów (zob. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej), których nota bene kontrolowane orzeczenie nie podważa, co jest aż nadto oczywiste, gdy w opozycji do stanowiska organu podkreślić, że Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a także argumentacji odwołującej się do znaczenia dodatkowych załączników, "(...) które nie są wymienione w przepisie, ale które mogą mieć znaczenie dla oceny sprawy i wyniku postępowania." (s. 3 skargi kasacyjnej) – trzeba również, jeżeli nie przede wszystkim, wnioskować na tej podstawie, że brakami podania w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, są niewątpliwie takie tylko braki podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Stosowanie przywołanego przepisu prawa – w relacji do określonych nim przesłanek – powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji, przed którym inicjowane jest postępowanie, uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB/ 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94).
W korespondencji do przedstawionych argumentów oraz w ich rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za uzasadnione, a tym samym za skuteczne. Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw stwierdził bowiem, że w sprawie z wniosku Skarżącego dotyczącego uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa pozostawała w bezczynności.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.