II GSK 1027/20

II GSK 1027/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 210/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 487
art. 14 ust. 2a i 2b
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 210/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Radomiu na uchwałę Rady Gminy w Zakrzewie z dnia 25 września 2018 r. nr LVII/345/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/20, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Radomiu (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Zakrzew (dalej: Rada Gminy, Organ) z dnia 25 września 2018 r. nr LVII/345/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy Zakrzew.
Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Rada Gminy w Zakrzewie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994; dalej: "u.s.g.") i art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości" lub "u.w.t.p.a."), podjęła 25 września 2018 r. uchwałę nr LVII/345/2018 w sprawie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy Zakrzew.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w Radomiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.) poprzez:
- wskazanie w § 1 uchwały, iż dopuszczalne jest spożywanie napojów alkoholowych na terenie obiektów wskazanych w tej uchwale w czasie zorganizowanych imprez kulturalnych i sportowo-rekreacyjnych, podczas gdy rada gminy nie była uprawniona do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożywanie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy;
- podjęcie uchwały bez przeprowadzenia analizy, czy wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa. Dodała, że intencją organu nie było wprowadzenie odstępstwa jako wyłączenia miejsc wskazanych w uchwale – w ogóle ze stosowania zasad określonych ustawą, gdyż wyłączenie miało dotyczyć wyłącznie czasu organizowania tych imprez, co ma miejsce 2 – 3 razy w roku. W ocenie Rady, trudno jest zatem dopatrzyć się "modyfikacji materii ustawowej" jak wywodzi Prokurator. Działanie uchwałodawcze Rady miało na celu wprowadzenie odstępstwa jako wyjątku od zasady niespożywania alkoholu w tych miejscach publicznych, a nie stworzenie całkowitego "uwolnienia" tych miejsc wskazanych w uchwale – od zakazu spożywania alkoholu – stale. Wprowadzenie odstępstwa miało przy tym charakter sporadyczny (w czasie imprez), a nie permanentny (w ogóle, bez stosowania określnika czasu). Z tego powodu Rada uznała skargę Prokuratora wręcz za niezrozumiałą, gdyż jej konkluzja w istocie prowadzi do wniosku, że odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w minimalnym zakresie (w czasie imprez opisanych w uchwale, np. 2 – 3 razy w roku) jest czymś bezprawnym, nagannym, a dopuszczenie odstępstwa na wskazanych w uchwale obiektach – w szerokim, nieograniczonym zakresie (bez jakichkolwiek ram czasowych) byłoby działaniem legalnym, zgodnym z ustawą. Tym samym w ocenie Rady Gminy nie przekroczyła ona upoważnienia ustawowego w tym zakresie wprowadzając odstępstwo, o którym mowa w uchwale. Rada Gminy również uznała za nieuzasadnione zarzuty skargi w pozostałej części, gdyż przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadziła konsultacje społeczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym, rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2a przytoczonej ustawy, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W ocenie Sądu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera upoważnienie rady gminy do wprowadzenia odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w niektórych, wskazanych miejscach publicznych. Samo literalne brzmienie tego przepisu, który posługuje się określeniem ogólnym: "wprowadzenie odstępstwa" skłania do takiego jego rozumienia, że odstępstwo od ogólnego zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych może mieć ograniczony charakter, tzn. dopuszczać spożycie napojów alkoholowych w sposób ograniczony. Ustawa nie wskazuje bowiem, że odstępstwo takie w określonym miejscu ma mieć charakter generalny, bez ograniczenia czasowego, czy też bez ograniczenia co do niektórych tylko rodzajów alkoholu. Tak sformułowany przepis pozwala na zastosowanie wnioskowania w zakresie wykładni prawa polegającego na założeniu, że jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej (argumentum a maiori ad minus). Skoro zatem wskazany przepis prawa pozwala radzie gminy na całkowite zniesienie zakazu sprzedaży alkoholu w określonym miejscu publicznym, to tym bardziej zezwala na częściowe zniesienie tego zakazu ograniczające się do sporadycznych imprez okolicznościowych. WSA wskazał, że uchwała indywidualizuje te miejsca publiczne, powszechnie dostępne i jest wystarczająca do jednoznacznego wskazania terenów, na którym Rada Gminy Zakrzew wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu. Ponadto uchwała nie wprowadza dowolności w sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach, gdyż sprzedaż taka będzie wymagała posiadania stosownych zezwoleń wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów tj. art. 9 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości. WSA zgodził się ze stanowiskiem Rady Gminy, że preferowana przez Prokuratora wykładnia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zmierzałaby w istocie do zastosowania dalej idących, niż chce Rada Gminy, odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych, co godziłoby w podstawowy cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jakim jest ograniczenie spożywania alkoholu. Brak też jest - zdaniem WSA - podstaw do stwierdzenia, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości bez rozważenia jej negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz tego, czy nie będzie zakłócać bezpieczeństwa i porządku powszechnego. Podjęcie uchwały zostało bowiem poprzedzone konsultacjami na zebraniach wiejskich we wsiach wchodzących w skład gminy Zakrzew, gdzie projekt uchwały spotkał się z powszechną akceptacją. Gmina Zakrzew jest gminą wiejską składającą się wyłącznie z niewielkich wsi (największe trzy wsie mają ponad 1000 mieszkańców), gdzie zebrania wiejskie w sposób naturalny pozwalają na przeprowadzenie konsultacji społecznych, co realizuje wynikającą z art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę uczestnictwa ogółu mieszkańców jako wspólnot samorządowych w sprawowaniu władzy publicznej.
Przytoczone wyżej okoliczności doprowadziły Sąd do uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 2b o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała ta została podjęta w przewidzianym w ustawie trybie. Rada Gminy podjęła uchwałę na podstawie wskazanego przepisu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie przekraczając wyznaczonej w nim kompetencji. WSA uznał, że nie zostały naruszone art. 7 i art. 94 Konstytucji. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Radomiu i zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis pozwala także na częściowe zniesienie przez radę gminy zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych ograniczające się do określonych imprez okolicznościowych, która to wykładnia prowadziła do niezasadnego oddalenia skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy w Zakrzewie na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia radę gminy jedynie do określenia miejsc publicznych, w których wprowadza się odstępstwo od zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych, a nie okoliczności, czy czasu obowiązywania tego odstępstwa, przy czym prawidłowa wykładnia normy kompetencyjnej wynikającej ze wskazanego przepisu winna była prowadzić do wniosku, że Rada Gminy w Zakrzewie, podejmując zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego i w konsekwencji do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w całości;
2. naruszenie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na oparciu zaskarżonego wyroku na interpretacji tego przepisu, zgodnie z którą przeprowadzenie konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy w Zakrzewie jest równoznaczne z przeprowadzeniem oceny, że podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, która to wadliwa wykładnia prowadziła do niezasadnego oddalenia skargi Prokuratora na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uzasadnia wniosek, że przeprowadzenie konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie uchwały nie jest tożsame z oceną przez organ stanowiący skutków uchwały w zakresie jej wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz wpływu na bezpieczeństwo i porządek publiczny, co w zestawieniu z okolicznością, że zaskarżona uchwała z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera uzasadnienia, winno prowadzić do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności całego zaskarżonego aktu jako istotnie naruszającego prawo;
3. mogące mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że podjęcie zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy w Zakrzewie zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi, podczas gdy z akt sprawy, w tym z treści zarządzenia nr 41/2018 Wójta Gminy Zakrzew z dnia 17 lipca 2018 r. wynika jedynie, że konsultacje owe dotyczyły ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem materii innej, niż objęta zaskarżoną uchwałą.
W konkluzji skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały nr LVI1/345/2018 Rady Gminy w Zakrzewie z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy Zakrzew w całości.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem z dnia 11 września 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie Prokurator kwestionuje ocenę legalności działań prawotwórczych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie uchwały Rady Gminy w Zakrzewie z dnia 25 września 2018 r. nr XLVIII/345/2018.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Dlatego też jako pierwszy zostanie poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut o charakterze procesowym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedstawiony w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a skonkretyzowany w uzasadnieniu powyższego środka zaskarżenia zarzut procesowy, wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że podjęcie zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy w Zakrzewie zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi, podczas gdy z akt sprawy, w tym z treści zarządzenia nr 41/2018 Wójta Gminy Zakrzew z dnia 17 lipca 2018 r. wynika jedynie, że konsultacje dotyczyły ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a zatem materii innej, niż objęta zaskarżoną uchwałą.
Odnosząc się do oceny zasadności zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga przypomnienia, że przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny (por. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., II GSK 1141/19).
Odnosząc się do zarzucanego w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że z wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy – a są nimi w rozumieniu tego przepisu prawa, zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04) – wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy administracji publicznej, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Przywołany przepis prawa wyznacza więc granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.
Po dokonaniu analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że brak jest w aktach sprawy sądowej dokumentów potwierdzających fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie projektu przedmiotowej uchwały. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczność ta (skutkująca błędem w ustaleniach stanu faktycznego przez Sąd pierszej instancji) nie ma istotnego wpływu na treść wyroku tego Sądu.
W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stawierdza, że zarzut ten jest bezzasadny gdyż uchybienie Sądu pierszej instancji w powyższym zakresie nie może skutkować uznaniem, że zaistniały normatywne przesłanki wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w postaci naruszenia przepisów postępowania o charakterze tak poważnym, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno - z tego powodu - skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu pierszej instancji i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy Zakrzew.
Zarzuty o charakterze materialnoprawnym wskazne w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie z uwagi na ich funkcjonalne wzajemne powiązanie.
Dokonując analizy powyższych zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi unormowany został generalny zakaz sprzedaży, podawania, jak i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach i w czasie wydarzeń w nim wskazanych, a także w środkach i obiektach transportu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a.).
Biorąc pod uwagę treść powyższej regulacji normatywnej należy stwierdzić, że powyższy zakaz nie posiada charakteru bezwzględnego. Z zakazem uregulowanym w art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. związane jest funkcjonalnie i celowościowo szczegółowe upoważnienie ustawowe dla rady gminy zawarte w art. 14 ust. 2b, na podstawie którego organ ten może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia projektu uchwały Rady Gminy w Zakrzewie z 25 września 2018 r. nr XLVIII/345/2018 w sprawie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy Zakrzew. Jednakże do akt sprawy załączony został wyciąg z protokołu z sesji Rady Gminy w Zakrzewie, która odbyła się 25 września 2018 r. oraz przebiegu dyskusji. Jest to dokument, który posiada znaczenie z punktu widzenia oceny w zakresie skutków podjęcia uchwały w relacji do potrzeby zapewnienia (wraz z wejściem jej w życie) bezpieczeństwa i porządku publicznego. Protokół sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz prezentacja projektu uchwały i przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą mogą stanowić komplementarną podstawę wnioskowania w zakresie motywów działania organu uchwałodawczego (por. w tym zakresie np. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 371/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20; 30 listopada 2022 r., II GSK 1141/19). Rada Gminy w Zakrzewie w zaskarżonej uchwale skonkretyzowała zarówno miejsca, jak i okoliczności odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Przy czym ograniczenie zakazu może być stałe bądź też spowodowane określonymi okolicznościami (np. imprezy kulturalne i sportowo- rekreacyjne). Podkreślić należy, że ustawodawca nie ograniczył w art. 14 ust. 2 b ustawy zakresu wyłączenia spod zakazu i nie określił czy wyłączenie spod tego zakazu ma posiadać charakter czasowy czy też dotyczyć określonego terytorium. W zwiazku z takim sposobem regulacji normatywnej brak jest podstaw by stwierdzić w takim przypadku o przekroczeniu delegacji ustawowej stanowiącej podstawę wyłączenia spod zakazu unormowanego w art. 14 ust. 2 b ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jeżeli istnieje określony normatywny zakaz określonego zachowania i zakaz ten nie posiada charakteru bezwzględnego wówczas także zakres wyłączenia spod jego obowiązywania powinien zostać określony w sposób konkretny, aby uniknąć możliwości różnorodnej interpretacji w zakresie wyłączenia i to zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i czasowym tego wyłączenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno z samej treści uchwały, jak i z zakresu czynności podjętych przed jej podjęciem, np. w postaci odbycia debaty w trakcie posiedzenia rady gminy, przeprowadzenia konsultacji społecznych, wyrażenia stanowiska przez zebrania sołeckie, można wyciągnąć wniosek, że brak jest przeciwwskazań do zastosowania odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych. Protokół sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz prezentacja projektu uchwały i przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą wraz z uzasadnieniem jej projektu stanowią i mogą stanowić komplementarną podstawę wnioskowania odnośnie do motywów działania organu uchwałodawczego (por. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 371/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trakcie posiedzenia Rady Gminy w Zakrzewie w dniu 25 września 2018 r. radni nie wnieśli jakichkolwiek uwag w zakresie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Okoliczność ta wynika z wyciągu z protokołu nr LVII/345/2018 Rady Gminy w Zakrzewie z dnia 25 września 2018 r. W niniejszej sprawie – jak wynika z treści powyższego dokumentu - za przyjęciem uchwały głosowało 11 radnych, nie było jakichkolwiek głosów wstrzymujących jak też głosujących przeciwko uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że brak uzasadnienia uchwały nie stanowi przesłanki jej nieważności per se. W zakresie wskazanych w procesie legislacyjnym funkcji "Zasad techniki prawodawczej" tutejszy skład w pełni akceptuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym Sąd ten wskazał, że Zasady te, stanowiąc kryterium oceny poprawności tworzenia prawa, w tym aktów prawa miejscowego, nie mogą jednak stanowić wzorca ich ważności, a co za tym idzie podstawowego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli ich legalności, lecz jedynie wzorzec posiłkowy, i to wyłącznie w sytuacjach poważnego naruszenia prawa, trzeba stwierdzić, że w relacji do formy ich obowiązywania – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – znajduje to swoje potwierdzenie przede wszystkim w argumencie z treści art. 184 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Już z tego więc powodu nie sposób jest eksponować – i to w takim stopniu, jak czyni to Prokurator (s. 13 skargi kasacyjnej) – argumentu dotyczącego wartości "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów naruszenia § 131 ust. 1 w zw. § 143, a to wobec braku wykazania w skardze kasacyjnej istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., II GSK 1141/19).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.