II GSK 100/24

II GSK 100/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2778/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1490
art. 92a ust. 8 oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2778/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2778/23 oddalił wniesioną przez P. Sp. z o.o. z siedzibą
w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na braku: a) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz b) orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy – na podstawie art. 92a ust. 8 oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.).
W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji były prawidłowe. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W trakcie kontroli drogowej poddano kontroli samochód osobowy marki Skoda o numerze rej. [...], którym kierował D. K., wykonujący w imieniu i na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą
w W., przewóz pasażerki, która za pomocą aplikacji [...] zamówiła kurs
w W. z ul. M. [...] na ul. R. [...], uiszczając gotówką cenę 10,66 zł. Pasażerka otrzymała na taką kwotę fakturę VAT w wersji elektronicznej (na swój telefon), wystawioną w imieniu P. przez [...] Sp. z o.o. Kierowca nie okazał w trakcie kontroli licencji, ani też orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia 22 września 2021 r., nr [...]. Z tytułu każdego z naruszeń przepisy lp. 4.2. i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. przewidują karę w wysokości 1000 zł. W sprawie nie zaszła określona w art. 92a ust. 10 u.t.d. podstawa wyłączająca podleganie karze za naruszenia określone w zał. nr 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d., w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Wprawdzie skarżąca została na podstawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 marca 2023 r.,
nr [...] ukarana karą administracyjną w wysokości 12 000 zł za równocześnie popełnione w dniu 22 września 2021 r. naruszenia z lp. 1.1, 2.11 i 2.20 zał. nr 3 do u.t.d. (tj. za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji, za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem niespełniającym wymogów konstrukcyjnych i przekazywanie zleceń przewozu osób podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji), to jednak przepis art. 92 ust. 10 u.t.d. uwalnia od kary wyłącznie wówczas, gdy naruszenia z zał. nr 3 i 4 do u.t.d. są takimi samymi zachowaniami. W badanej sprawie czyny, za jakie ukarano skarżącą na podstawie zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d. były zupełnie różnymi naruszeniami. Regulacji tej nie można odczytywać jako zakazu wymierzania kary z zał. nr 4 u.t.d. już z tego powodu, że w trakcie tej samej kontroli wykryto naruszenie z zał. nr 3 u.t.d.
Z wyrokiem nie zgodziła się skarżąca P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.
wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w postaci:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadków osób biorących udział w kontroli, bowiem zeznania te mogłyby obalić ustalenia protokołu kontroli i notatki, b) uwzględnienie treści protokołu kontroli podczas gdy w trakcie kontroli nie był obecny przedstawiciel P., c) nieustalenie na czyją rzecz i w czyim imieniu kierowca wykonywał przewóz, zwłaszcza nieuwzględnienie, że przewóz mógł być wykonywany na podstawie rozliczenia się pasażerki z samym kierowcą, co do którego nie wykazano w toku postępowania aby był zatrudniony przez P..
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieprzeprowadzenie dowodów
z przesłuchania w charakterze świadków osób biorących udział w kontroli, bowiem zeznania te mogłyby obalić ustalenia protokołu kontroli i notatki, b) uwzględnienie treści protokołu kontroli podczas gdy w trakcie kontroli nie był obecny przedstawiciel P., c) nieustalenie na czyją rzecz i w czyim imieniu kierowca wykonywał przewóz, zwłaszcza nieuwzględnienie, że przewóz mógł być wykonywany na podstawie rozliczenia się pasażerki z samym kierowcą, co do którego nie wykazano w toku postępowania aby był zatrudniony przez P..
Po pierwsze, przepis art. 151 p.p.s.a. należy do grupy przepisów kierunkowych; reguluje wektor rozstrzygnięcia sądu administracyjnego I instancji, jeżeli sąd ten nie wykryje wady decyzji określonej w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zatem zarzut nieuprawnionego zastosowania art. 151 p.p.s.a. (i równoczesnego niesformułowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.) może okazać się skuteczny wyłącznie wówczas, gdy Sąd I instancji dopuszcza się naruszenia innego przepisu prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 k.p.a. Wbrew ocenie skarżącej P. w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym przed organami obu instancji, bowiem ustalono w dostateczny sposób wszystkie fakty prawotwórcze wymagane do nałożenia kary określonej w art. 92a ust. 8 oraz lp. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. Przede wszystkim, podstawowy dla konkluzji organu dowód w postaci protokołu kontroli jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadą jest, że dokument urzędowy wymaga obalenia innym dokumentem urzędowym, który zdezaktualizuje jego ustalenia. Skarżąca na żaden taki dowód się nie powołała. Co więcej, w skardze kasacyjnej nie została sformułowana żadna teza dowodowa, która wymagałaby wykazania jej prawdziwości w postępowaniu przed organami. Trafnie GITD przyjął, że żądanie dopuszczenia dowodu z przesłuchania uczestników kontroli w charakterze świadków nie prowadziłoby do odkrycia żadnej okoliczności faktycznej, która mogłaby zmienić wynik postępowania. Sama skarżąca nie zarzuciła przy tym Sądowi I instancji naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Na żadną taką okoliczność skarżąca nie powołała się. Samo zaś twierdzenie, że kierowca we własnym imieniu wykonywał przewóz pasażera w żadnym względzie nie znajdowało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jak jednoznacznie wynika z ustaleń kontroli faktura VAT wskazywała P. jako sprzedawcę usługi, za którą pasażerka uiściła należność obejmującą kwotę 10,66 zł. Skarżąca zupełnie pominęła, że przedmiotem wniosku dowodowego kierowanego do organu nie może być przypuszczenie, że dotychczas zgromadzone dowody są nie dość wiarygodne, ale wskazanie okoliczności, która jest w stanie zmienić ustalenia faktyczne mające wpływ na kierunek decyzji. Takiej okoliczności skarżąca aż do dnia składania skargi kasacyjnej nie wskazała. Nie jest więc uprawnione uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego w tej partii, która wskazuje, iż należało kontynuować fazę dowodową postępowania przed organami aż do wykazania dowodami z zeznań świadków, że pasażerka umawiała się na przewóz z kierowcą, a nie ze spółką P.. Skarżąca sama przyznała zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie ma pewności, czy kierowca "we własnym imieniu" realizował usługi przewozu i dodała, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, "gdyby tak się okazało" (s. 2 skargi kasacyjnej), co następnie organ winien uwzględnić w swojej decyzji. Nie jest tymczasem tak, że postępowanie dowodowe przed organem trwa tak długo, dopóki strona nie przystanie na katalog dowodów zgromadzonych przez organ. Przeciwnie, jeżeli fakty prawotwórcze już wykazano, i to dokumentami urzędowymi, kontynuowanie postępowania wyjaśniającego stanowiłoby wręcz podstawę zarzutu przewlekłości postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1063/22, CBOSA). To, że zgromadzone dowody okazały się wskazywać na okoliczności niekorzystne dla strony nie oznacza, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono wadliwie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziane w art. 78 § 1 k.p.a. uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość
i szybkość postępowania; nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami (wyrok z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3322/15, Lex nr 2230883). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że protokół kontroli jest sporządzany jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a zatem o ile przewoźnik stanie się następnie stroną postępowania w sprawie kary, nie może zarzucać niezapewnienia mu udziału w czynności, która nie była czynnością w toku postępowania (wyrok z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1923/23, CBOSA).
Po drugie, moc dowodowa protokołu kontroli z dnia 22 września 2021 r.,
nr 1602/2021 nie zależała od tego, czy w chwili przeprowadzania kontroli na miejscu był obecny przedstawiciel P. Istotą kontroli drogowej jest uczestnictwo osób, które znajdują się w pojeździe w chwili jego zatrzymania przez uprawniony organ i kluczowe znaczenie ma obraz zastanego stanu faktycznego relacji cywilnej opartej na umowie przewozu osoby i handlowej – opartej na kierowaniu i przyjmowaniu ofert zawarcia takich umów. Oględziny pojazdu, wyjaśnienia stron umowy i ich zachowanie w chwili kontroli pojazdu w badanej sprawie w pełni obrazowały treść zawartej transakcji. Skarżąca, jako strona postępowania, miała w trakcie całego postępowania administracyjnego I i II instancji zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Mogła przytaczać fakty, żądania i wnioski wskazując na okoliczności, które mogłyby odwrócić wynik postępowania. Jej nieobecność w chwili kontroli drogowej na miejscu realizowanego przewozu nie miała wpływu na ustalenia faktyczne organu, zwłaszcza że – jak to już wcześniej wykazano – wnioski dowodowe nie wskazywały na żadną okoliczność faktyczną wymagającą wyjaśnienia, w tym okoliczność, która nie wynikałaby już w dostateczny sposób ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Wbrew ocenie skarżącej P., żaden przepis prawa nie wymagał aby szczegółowo badać treść stosunku prawnego (zatrudnienia) istniejącego między kierowcą a spółką; dostatecznym jest – jak zasadnie przyjął to GITD, a następnie Sąd I instancji – że okoliczności wykonywania usługi wskazywały jednoznacznie, że kierowca działał na rzecz i w imieniu P., w szczególności przyjmował należności za przewóz, który klientowi obrazowała faktura wystawiona w imieniu P.. Wystarczającym było więc, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza relacja funkcjonariusza ze stanu faktycznego w chwili kontroli (kierowanie pojazdem przez D. K., pobranie ceny usługi od pasażerki i wystawienie jej faktury VAT wskazującej na P. jako usługodawcę) było dostateczne aby stwierdzić, że kierowca wykonywał przewóz osoby na rzecz spółki P.. Podstawa wykonywania pracy, forma powierzenia roli kierowcy, nie miała znaczenia z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawę kary, stosownie do art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. Ponad wszelką wątpliwość kierowca nie został bowiem wyposażony w wymagane przepisami prawa: a) orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz
b) orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Stosownie do art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d., przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na takim stanowisku. Stwierdzenie braku takich przeciwwskazań wymaga poddania kierowcy badaniom lekarskim i psychologicznym określonym w art. 39j i art. 39k u.t.d.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).