II FZ 529/08

II FZ 529/08 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2008-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edyta Anyżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
I SA/Gl 628/08 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2009-02-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 61 par. 1, par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA : Edyta Anyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 628/08 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oraz tytułów wykonawczych w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 17 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz odmowy uchylenia czynności egzekucyjnych dokonanych wobec zobowiązanego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 628/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek W. L. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz tytułów wykonawczych.
W motywach orzeczenia Sąd wyjaśnił, że do Sądu zaskarżono postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi oraz odmówiono uchylenia czynności egzekucyjnych dokonanych wobec zobowiązanego (skarżący) na podstawie stosownych tytułów wykonawczych.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zgłosił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta C. dotyczących podatku od nieruchomości (strona wymieniła 12 decyzji w tym przedmiocie za lata 2001 – 2007) oraz szeregu tytułów wykonawczych z dnia 26 września 2007 r. (wystawionych na podstawie powołanych wyżej decyzji).
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wspomniane decyzje, ani wydane na ich podstawie tytuły wykonawcze, nie mogą stanowić przedmiotu orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
W odniesieniu do w/w decyzji Sąd zauważył, że postanowienie – o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. – może zostać wydane w odniesieniu do aktów (organów obu instancji) wydanych w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie oznacza to, że orzeczenie Sądu (w przedmiocie wstrzymania wykonania) może dotyczyć jedynie zaskarżonego przez stronę postanowienia organu odwoławczego (i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego), a nie wymienionych przez skarżącego decyzji wymiarowych.
Natomiast nawiązując do żądania wstrzymania wykonania tytułów wykonawczych Sąd wskazał, że ich wystawienie i doręczenie stanowi czynność egzekucyjną (podjętą w granicach przedmiotowej sprawy). Jednakże art. 61 § 3 in fine P.p.s.a. pozwala na wstrzymanie jedynie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Zdaniem Sądu, pominięcie słowa "czynności" w tej części art. 61 § 3 P.p.s.a. było celowym zabiegiem ustawodawcy. W myśl bowiem art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a., dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych właściwym jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją. Dopiero wydany w tym trybie akt może być przedmiotem badania Sądu pod kątem spełnienia przesłanek wstrzymania jego wykonania (zob. art. 23 § 8 p.e.a., art. 3 § 2 pkt 3, art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a.).
Niezależnie od powyższego Sąd wojewódzki nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, ponieważ orzeczenie to nie nadaje się do wykonania. Wykonalność dotyczy aktów zobowiązujących, które tworzą dla ich adresatów określone obowiązki polegające na powinnym zachowaniu się lub też jego zakazie. Zaskarżone postanowienie nie należy do tej kategorii aktów prawnych. Do wykonania nie kwalifikują się bowiem wszelkie akty administracyjne odmowne, gdyż jako takie nie posiadają one przedmiotu wykonania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i tytułów wykonawczych, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zażalenia strona wywiodła, że jej wniosek znajduje uzasadnienie w ogólnych zasadach "wynikających z Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dawniej Kodeksu postępowania administracyjnego)." Chodzi tu bowiem o wstrzymanie wykonania decyzji oraz tytułów wykonawczych w przypadku uzasadnionym słusznym interesem obywatela lub też interesem społecznym – art. 7, art. 8 P.p.s.a. (K.p.a.). Te przesłanki zostały zaś spełnione, mając na uwadze trudną sytuację materialną strony (którą bliżej przedstawiła w zażaleniu).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że żądanie skarżącego – zgłoszone we wniosku skierowanym do Sądu wojewódzkiego – wykraczało poza zakres kompetencji przyznanych Sądowi ustawą sądowoadministracyjną (ściślej w art. 61 § 3 P.p.s.a.), na co zwrócono stronie uwagę w zaskarżonym postanowieniu.
Wstrzymanie wykonania decyzji wymiarowych wskazanych przez stronę nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej. Z art. 61 § 1 w zw. z § 3 P.p.s.a. wynika wprost, że orzeczenie w tym trybie wydane dotyczy aktów lub czynności objętych skargą do sądu administracyjnego, a także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Niewątpliwie przedmiotem skargi nie były wymienione decyzje, a stosowne postanowienie organu egzekucyjnego. Decyzje te nie zostały również wydane w granicach przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Pamiętać bowiem należy, że te wyznacza – zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. – ogół elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, Lex nr 172990). Stosunek procesowo-prawny, wynikający z zaskarżonego postanowienia, nie jest zaś tym samym, co stosunki zobowiązaniowe (materialnoprawne) wynikające z w/w decyzji (są to odrębne "sprawy").
Sąd odwoławczy podziela również tezę Sądu pierwszej instancji, iż art. 61 § 3 P.p.s.a. nie pozwala na wstrzymanie czynności egzekucyjnych (w tym tych, podejmowanych w następstwie wystawienia tytułów wykonawczych), podjętych w granicach danej sprawy. Stanowisko to potwierdzają zarówno rezultaty wykładni językowej (jak wyjaśniono stronie, art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a. dopuszcza wstrzymanie w granicach danej sprawy tylko wszystkich aktów, czynność musi być zaś objęta skargą, aby można było ją wstrzymać), jak i systemowej (nawiązujące do treści art. 23 § 6 i n. p.e.a.) w/w unormowania.
Niezależnie od powyższego zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, iż zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego nie podlega wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd odwoławczy zauważa, że wstrzymaniu w tym trybie podlegają tylko takie akty i czynności organów administracji publicznej, które posiadają przymiot wykonalności. Pogląd ten nie budzi zastrzeżeń (por. też np. Z. Kmieciak: glosa do post. NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54).
Tymczasem objętym skargą do Sądu wojewódzkiego postanowieniem organu odwoławczego utrzymano w mocy orzeczenie organu egzekucyjnego, którym odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi oraz odmówiono uchylenia czynności egzekucyjnych dokonanych wobec zobowiązanego (skarżący).
Jest to zatem orzeczenie o charakterze procesowym, formalnym. Jedynym bezpośrednim następstwem tego postanowienia jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego (dokonywanie kolejnych czynności egzekucyjnych). Postanowienie tego rodzaju nie stwierdza ani nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), jak np. nałożenie stosowną decyzją zobowiązania pieniężnego.
Orzeczenia takie nie nadają się do wstrzymania, na co Sąd kasacyjny zwracał już uwagę (szerzej por. np. post. NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa, OSP 2007, z. 6, poz. 76).
Odnosząc się do wywodów zażalenia zauważyć natomiast trzeba, że podobnie jak wniosek, w żadnym stopniu nie nawiązuje ono do przesłanek wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Po pierwsze strona mylnie sądzi, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne stanowią jedną procedurę (o czym świadczy fakt powoływania się na P.p.s.a. jako ustawę zastępującą obecnie K.p.a.). Tymczasem oba te postępowania (przed organami administracji publicznej i przed sądami administracyjnymi) są odrębne i niezależnie od siebie uregulowane (w P.p.s.a. i w K.p.a.). Inny jest ich przedmiot, inne reguły postępowania i wreszcie odmienny status uczestników postępowania.
Po wtóre, to nie powołane przez stronę przepisy (art. 7 i art. 8 P.p.s.a. lub K.p.a.), a art. 61 § 3 P.p.s.a. normuje kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wskazane w zażaleniu przepisy nie odnoszą się w żadnym stopniu do przesłanek wydania orzeczenia w tym trybie. Co więcej, ich treść nie nawiązuje nawet do przesłanek przytoczonych przez stronę (słuszny interes strony, interes społeczny) – art. 7 P.p.s.a. ustanawia zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, a art. 8 tej ustawy normuje udział w tym postępowaniu prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, natomiast art. 7 i art. 8 K.p.a. dotyczą obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Po trzecie, słuszny interes strony, czy też interes społeczny, nie stanowią przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Te bowiem stanowi, w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Po czwarte wreszcie, prawdopodobieństwo zaistnienia tych ostatnio wymienionych przesłanek można rozważać o tyle, o ile dany akt lub czynność podlega wykonaniu, co jak wskazano wyżej, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Na marginesie jednakże wyjaśnić skarżącemu należy, że nie można mylić przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu z tymi, które stanowiły podstawę do przyznania prawa pomocy (por. post. NSA z dnia 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt FZ 38/04, niepubl.). Trudna sytuacja finansowa nie może stanowić samoistnej podstawy orzeczenia, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
W świetle powyższych wywodów zaskarżone postanowienie Sądu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe.
Podstawę prawną niniejszego orzeczenia stanowiły art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.