II FSK 1504/19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Nasierowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 428/18 w sprawie ze skargi W. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 4 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24.01.2019 r. o sygn. I SA/Ke 428/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia 4.09.2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Kielcach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 176 i art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., który w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego mógł dokonać samodzielnej wykładni art. 59 § 1 i 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w administracji, co nie sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12, art. 15 i art. 136 § 2 oraz art. 144 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy organ drugiej instancji rażąco naruszył art. 12, art. 15 i art. 136 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w ten sposób, że mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i samodzielnie wydać merytoryczną decyzję, a nie postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, co przyczyniłoby się do przyśpieszenia postępowania.

2.2. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów i z tego względu podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżący sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Trafnie WSA w Kielcach ocenił, że zasadniczą kwestię sporną między stronami stanowi zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, a tym samym niezastosowanie art. 136 § 1 k.p.a.

3.2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z 4.11.2014 r., II OSK 2279/13).

Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. ma przy tym charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jest zasadą, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszej instancji i przekazywania ich do ponownego rozpoznania.

3.3. W ocenie skarżącego Dyrektor IAS w Kielcach powinien samodzielnie, bez uchylania w całości postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, dokonać analizy prawnej przesłanek o jakich mowa w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. i dokonać ich prawidłowej wykładni. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w sprawie są niekompletne ustalenia do wydania rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem skarżącego, a ich zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zakwestionowane postanowienie wskazuje ponadto wyraźnie, jakie okoliczności sprawy wymagają jeszcze wyjaśnienia dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Artykuł 59 § 2 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Żeby organ egzekucyjny mógł umorzyć postępowanie egzekucyjnie musi wystąpić brak jakiegokolwiek majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast aby ocenić, czy faktycznie brak jest tego majątku, organ powinien wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy egzekucyjnej, prowadzące do ustalenia przez organ egzekucyjny, w myśl zasady swobodnej oceny dowodów, że osoba zobowiązana nie posiada majątku wystarczającego do zaspokojenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Aby podjąć prawidłowo określone rozstrzygniecie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w zakresie istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a., a następnie przedstawienie na ten temat rozważań w uzasadnieniu postanowienia.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA w Kielcach, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z 3.07.2018 r. nie dokonał rozważań w zakresie fakultatywnej przesłanki o jakiej mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a. Czyniło to zasadnym i koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Gdyby organ odwoławczy poczynił po raz pierwszy ustalenia okoliczności niezbędne do oceny zaistnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pomimo wskazania tej podstawy prawnej przez skarżącego (na etapie zażalenia na postanowienie z 22.03.2018 r.) oraz zaleceń organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z 22.03.2018 r., organ pierwszej instancji nie dokonał koniecznych ustaleń umożliwiających wypowiedzenie się w zakresie objętej nią przesłanki.

Prawidłowo WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji jedynie częściowo, a tym samym niewystarczająco, przeanalizował także zaistnienie objętych art. 59 § 1 pkt 2, 3, 7 i 10 u.p.e.a. przesłanek, na które wskazał skarżący. Słusznie podkreślono, że jako niewystarczające i wadliwe należało ocenić jedynie zacytowanie przez organ pierwszej instancji art. 59 § 1 u.p.e.a., a następnie arbitralne stwierdzenie o niezaistnieniu na gruncie sprawy żadnego z uregulowanych tam przypadków.

Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12, art. 15 i art. 136 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Organ drugiej instancji nie mógł dokonać samodzielnej wykładni przepisów art. 59 § 1 i art. 59 § 2 u.p.e.a. ani samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i samodzielnie wydać merytoryczną decyzję. Prawidłowo WSA w Kielcach uznał, że będące przedmiotem skargi postanowienie, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie narusza prawa. Wobec wykazanej konieczności ustalenia istnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w znacznym zakresie, organ odwoławczy nie mógł na etapie postępowania odwoławczego orzekać merytorycznie. Zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu przekracza także ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 w powiązaniu z art. 15 k.p.a.

3.5. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, a wyrok WSA w Kielcach za odpowiadający prawu. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.