I SAB/Wr 84/23

I SAB/Wr 84/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jarosław Horobiowski
Marta Semiczek
Piotr Kieres /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi: T. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. A. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 28.09.2022 r. wpłynął do WD wniosek Strony z załącznikami, w tym zaświadczenie, że Strona studiuje na Uniwersytecie Wrocławskim. Tego samego dnia Strona otrzymuje od WD pismo o terminie załatwienia sprawy – 60 dni od zaistnienia ostatniego ze zdarzeń:
– osobistego złożenia wniosku lub osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku, chyba, że wobec cudzoziemca brak takiego wymogu osobistego stawiennictwa;
– złożenie wniosku bez braków formalnych lub uzupełnienie tychże braków;
– przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub wyznaczony termin na ich uzupełnienie upłynął bezskutecznie odebrane w dacie złożenia wniosku przez Stronę.
Dodatkowo WD poinformowano o art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – do 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ w piśmie zawarł również wezwanie do Strony, by w terminie 30 dni dostarczyła dokumenty na potwierdzenie danych z wniosku:
– aktualnego zaświadczenia jednostki prowadzącej studia o przyjęciu cudzoziemca na studia albo o kontynuacji studiów według odpowiedniego wzoru;
– zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty (jeśli studia odpłatne);
– miesięcznych kosztów zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
– ubezpieczenia zdrowotnego;
– posiadania środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 17.10.2022 r. Organ utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielnie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona kolejno kieruje do WD pisma:
– 21.10.2022 r. – o przyspieszenie postępowania;
– 04.11.2022 r. – o przyspieszenie postępowania;
– 03.02.2023 r. – ponaglenie;
– 07.02.2023 r. – skargę.
W dniu 09.03.2023 r. Organ wydaje zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia, albowiem zdaniem WD bieg terminu na załatwienie wniosku nie rozpoczął się z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. z 2022, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako k.p.a., w związku z art. 112a ust. 1-2 ustawy o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i wniesiono o:
– stwierdzenie bezczynności WD mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów;
– zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez WD odpisu prawomocnego wyroku;
– przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego kwoty 5.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.;
– skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym bez rozprawy;
– zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa
W uzasadnieniu skargi w szczególności podniesiono, że od daty złożenia wniosku upłynęło 4 miesiące, a na skutek wielomiesięcznego ignorowania Strony odczuwa Ona strach. Podniesiono, że Skarżącego nie dotyczy ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym – Strona nie jest obywatelem Ukrainy, nie przybyła z terytorium tego państwa w związku z działaniami wojennymi. Na dzień skargi art. 110 c tejże ustawy nie obowiązuje. Co do art. 112a ustawy o cudzoziemcach to Strona uczyniła wszystko, by dowiedzieć się od którego dnia płynie 60 dniowy okres, a w ocenie strony Jej wniosek nie zawierał braków formalnych. Organ miał nie wskazać na jakikolwiek brak wniosku.
W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podjął czynności w sprawie w postaci:
- pisma z 28 września 2022 r. informującego o postępowaniu i biegu terminów,
- pisma z 18 października 2022 r. z pytaniem do służb o Stronę;
Ponadto organ podniósł, że wbrew sugestiom pełnomocnika Strony do Organu nie wpłynął wniosek o wgląd w akta, Strona nie złożyła również wniosku o wydanie zaświadczenia. Organ przyznał, że wniosek nie zawierał braków formalnych, postępowanie zostało wszczęte lecz będzie procedowane w okresie na załatwienie sprawy. W opinii Organu w okresie zawieszenia biegu terminów (w oparciu o ustawę o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw) nie stosuje się przepisów o bezczynności organu i obowiązku powiadomienia strony lub uczestników postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Przepis art.100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przewiduje spoczywanie terminu na załatwienie sprawy. WD uznał, że termin na rozpatrzenie wniosku Strony nie rozpoczął biegu. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski ma - zdaniem WD ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców. W opinii WD brak jest podstaw by orzec o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Organ przeciwny jest przyznaniu Stronie sumy pieniężnej oraz nałożeniu na Organ grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje już postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany zaś art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 28 września 2022 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Tym samym WD winien po wpływie wniosku Strony przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 112a ustawy o cudzoziemcach lub czy nie wystąpiły inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wspomniany przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności, jeśli Organ nie przejawia aktywności w sprawie wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji ziszczenia się przesłanek z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, czy też usunięcia przez Stronę braków formalnych. Tym samym dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność/przewlekłość, a istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi.
Ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Sąd nie podziela poglądu Organu, że ww. ustawa odnosi się do postępowań, w których wnioskodawcami są wszyscy cudzoziemcy. WD nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność (Strona jest obywatelem I.).
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie, pomimo tego, że jak sam Organ przyznaje w odpowiedzi na skargę: wniosek nie posiadał braków formalnych. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę, że jednak Organ z własnej inicjatywy podejmował czynności związane z merytorycznym procedowaniem wniosku Skarżącego, krótki okres procedowania między datą złożenia wniosku, a skargą, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – co znalazło odzwierciedlenie w pkt III wyroku. W niniejszej sprawie - inaczej niż w wielu podobnych - WD nie czekał z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność.
Wobec niewydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku Strony, Sąd zobowiązał Organ do wydania takowego aktu w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu niniejszego wyroku (prawomocnego) wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie jest konieczne zasadzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego z uwagi na stosunkowo krótki okres bezczynności oraz podjęte w sprawie przez WD czynności. Jako wystarczająco dyscyplinujące Organ Sąd uznał samo orzeczenie o bezczynności (pkt III sentencji). Należy również wskazać, że sąd administracyjny nie jest właściwy do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych (odszkodowanie).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty od pełnomocnictwa