I SAB/Wr 504/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi: Y. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 350 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Y. B. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy

i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy skarżący 13 stycznia 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 21 kwietnia 2020 r. skarżący przedłożył zmieniony zał. nr 1 do wniosku (zmiana dotyczyła pracodawcy).

Natomiast 6 sierpnia 2020 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, żądając niezwłocznego wydania decyzji.

Pismem datowanym na 13 października 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.

Pismem z tej samej daty organ administracji powołując się na art. 105 ust. 2, art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) oraz art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 dalej k.p.a.) wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa, przedłożenia ważnego dokumentu podróży oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W dniu 2 października 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do wydanie odpowiednego aktu w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi administracji; dokonanie kontroli bezczynności organu administracji w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dot. zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 5.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona opisała przebieg postępowania uzasadniając wyczerpanie trybu umożliwiającego wniesienie skargi do sądu, powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślała, że organ administracji nie zakończył postępowania, co narusza przepisy dotyczące terminu rozpoznania sprawy, zasadę zaufania i szybkości postępowania. Poza tym nie poinformowano strony o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu sprawy, nie wyznaczono terminu jej załatwienia. Skarżący podkreślał, że w żaden sposób nie przyczynił się do bezczynności. Tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa, podważając zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i zasady państwa demokratycznego. Przywołała również orzeczenia odnoszące się do zakresu badania sprawy w przedmiocie bezczynności, co winno objąć także przewlekłość jako jedną sprawę. Podkreślała, że wydanie przez organ administracji decyzji nie uzasadnia bezprzedmiotowości skargi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania wywodząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w latach 2017 - 2019, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej i grzywny wskazał, że strona zgłosiła żądanie zasądzenia odszkodowania, które mogłoby być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Z ostrożności, w razie uznania przez Sąd, że żądanie dotyczy sumy pieniężnej organ administracji wywodził, że samo stwierdzenie bezczynności nie jest wystarczające dla orzeczenia grzywny. Instrument ten – o charakterze dyscyplinująco – represyjnym winien być stosowany w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, gdy działanie organu administracji jest celowe. Wskazał też, że orzeczenie grzywnie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Nadto ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania. W opinii organu administracji wniosek jest nieuzasadniony i winien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ przez dziewięć miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku strony. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te powody do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę wskazań. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności opisanych w art. 36 k.p.a.

O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem 7 miesięcy. Od 13 stycznia do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 2 października 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć. Wstępna ocena wniosku strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Organ administracji do procedowania przystąpił dopiero po dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku. W opinii Sądu taka bezczynność organu w prowadzeniu sprawy jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Powoływane przez Sąd fakty powszechnie znane, tj. stan zagrożenie epidemicznego może uzasadniać wolniejsze procedowanie, czy w pewnym okresie przestój, ale nie może uzasadniać tak istotnej bezczynności, w tej sprawie nie podjęto żadnych działań przez dziewięć miesięcy. Wolą ustawodawcy z okresu tego wyłączono jedynie okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. (niecałe dwa miesiące). Zatem uwzględniając ten czas organ administracji pozostawał bezczynny przez 7 miesięcy. Sąd ma na względzie fakt, że rok 2020, z uwagi na opisane okoliczności zewnętrzne był szczególny, jednakże nie może to usprawiedliwiać milczenia organu administracji przez tak długo czas. Podkreśli bowiem trzeba, że do dnia wniesienia skargi nie wykonano żadnej czynności w sprawie. Przy czym organ administracji pozostawał bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. W szczególności jako szczególne naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu administracji do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Jakkolwiek strona wnioskowała o przyznanie odszkodowania, a zatem żądania, które nie leży w kompetencji Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, wniosek strony należało rozpoznać jako żądanie przyznania sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 350 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące skarżącego) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że ilość załatwianych przez organ administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Jakkolwiek dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu administracji (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem Sądu, przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt V wyroku). .

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV, V sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. Z art. 205 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).