I SAB/Wa 17/21

I SAB/Wa 17/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6281 Regulacje spraw majątkowych
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1840/22 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 149 par 1 pkt 1,3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości 1. zobowiązuje Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich do rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 grudnia 2019 Gmina [...] (dalej również jak: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (dalej jako: organ/Komisja/Komisja Regulacyjna) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku regulacyjnego w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...].
Skarżąca wskazała, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 1999 r. (sygn. akt [...]) na wniosek Związku [...] w sprawie przeniesienia na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości opisanej na wstępie i nie zostało zakończone do dnia złożenia niniejszego skargi, tj. do dnia 2 grudnia 2020 r. Postępowanie to trwa już ponad 21 lat. Komisja nie wydała orzeczenia w sprawie, a tym samym nie załatwiła sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym według skarżącej przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczyło sprawy, która winna być załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia 10 października 1997 r. (M. P. Nr 77, poz. 730 z późn. zm.), polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Komisji Regulacyjnej do wydania orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) stwierdzenie, że Komisja Regulacyjna dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez niewydanie orzeczenia przez ponad 21 lat od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Regulacyjną miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że postępowanie w sprawie przeniesienia na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], działki nr [...] o powierzchni [...] m² zostało wszczęte w dniu [...] lutego 1999 r. na wniosek Związku [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć przez Komisję jest art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej u.p.g.ż, zgodnie z którym na wniosek gminy [...] lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy [...] lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze [...] lub [...]. Wszczęcie postępowania wobec obu tych kategorii nieruchomości ustawodawca uwarunkował wykazaniem przez wnioskodawcę łącznie: 1) prawa własności gminy wyznaniowej [...] lub innej wyznaniowej [...] osoby prawnej w dniu 1 września 1939 r. oraz 2) przejęciem tej własności przez Państwo po II wojnie światowej.
Skarżąca analizując mapy miasta oraz zdjęcia z okresu prowojennego jak i lat wojny doszła do wniosku, że nie można w sposób kategoryczny stwierdzić, czy po pierwsze przy obecnej ul. [...] na terenie działki nr [...] znajdowała się [...] (a nie dom modlitwy jak wynika z niektórych map) i czy była w dniu 1 września 1939 r. własnością gminy wyznaniowej [...] lub innej wyznaniowej [...] osoby prawnej, a po drugie zdaniem skarżącej wątpliwości budzi czy [...] (dom modlitwy) znajdowała się na działce obecnie oznaczonej nr [...] czy na działce sąsiedniej zajętej obecnie pod drogę publiczną. Nie ma na to żadnych dowodów, gdyż na podstawie zdjęć i map nie można tego stwierdzić, a jedynie przypuszczać z pewnym marginesem błędu. Wnioskodawca natomiast wyzwany był wielokrotnie do przedstawienia dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.g.ż, czego jednak nie uczynił. Przez okres 21 lat były prawdopodobnie wyznaczone trzy rozprawy i wszystkie się odbyły. Nadto postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Komisja zawiesiła postępowanie na podstawie art. 98 kpa w związku z art. 19 zarządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Przepis art. 98 § 1 kpa nie przewiduje zawieszenia postępowania na czas określony. Na podstawie art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Dlatego też w kwietniu 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie o sygn. akt [...], gdyż żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane z uwagi na upływ terminu trzyletniego do podjęcia postępowania. Organ nie odpowiedział na ten wniosek i w dniu [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła do Komisji ponaglenie zarzucając bezczynność i przewlekłość w sprawie. W odpowiedzi z dnia [...] września 2019 r. Komisja poinformowała o "odwieszeniu" postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. oraz zwróceniu się do wnioskodawcy o informacje o stanie sprawy. Wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2019 r. złożył wniosek o zobowiązanie uczestników postępowania do wystąpienia na drogę sądową w postępowaniu nieprocesowym o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa przez zasiedzenie na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Skarżąca podkreśliła, że wniosek taki jest nieznany procedurze administracyjnej. Ponadto wnioskodawca nie przestawił żadnych nowych dowodów w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Komisja skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, a postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. skierowała sprawę na rozprawę w drugim kwartale 2020 r. Przy czym do chwili złożenia niniejszej skargi organ nie podjął żadnych działań, a zatem ponaglenie organu nie odniosło pożądanego skutku.
Skarżąca podkreśliła ponownie, że wnioskodawca przez okres ponad 21 lat nie przedstawił dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.g.ż. Na podstawie § 7 ust. 1 zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich zespół orzekający załatwia sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast organ nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy w jakikolwiek sposób przewidziany ustawą z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego bezspornym jest dla skarżącej, że Komisja pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż problematyka możliwości zaskarżenia orzeczeń wydawanych przez Komisję na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 była rozpatrywane w różny sposób. W okresie wcześniejszym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że orzeczenia te nie stanowią decyzji administracyjnych, jak też innych aktów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie K 25/10 Trybunał uznał, że orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej oraz, że podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, czy orzeczenia te należy uznać za decyzje administracyjne, czy też inne akty podlegające kontroli sądowej. W konsekwencji w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. (I SA/Wa 2479/14) jednoznacznie przyjęto, iż orzeczenie wydane przez Komisję stanowi decyzję administracyjną, jako że rozstrzyga w sposób władczy i zewnętrzny konkretna sprawę z zakresu administracji publicznej, a także zawiera minimalne wymogi wskazane w art. 107 § 1 kpa, który określa elementy decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że mając na względzie to, iż orzeczenie Komisji stanowi de facto decyzję administracyjną i jego zaskarżenie do sądu administracyjnego przez podmiot do tego uprawniony jest dopuszczalne, jak również dopuszczalne jest wniesienie w takiej sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Przy czym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednocześnie skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Regulacyjnego postępowania regulacyjnego a Komisja znajduje się w stanie rażącej przewlekłości. Postępowanie regulacyjne trwa bowiem ponad 21 lat. Dodatkowo oprócz znacznego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy wynoszącego 2 miesiące (art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.g.ż w związku z § 7 ust 1 powołanego wcześniej zarządzenia) w sprawie wystąpiły znaczne przerwy w podejmowaniu poszczególnych czynności procesowych. Zatem niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż zbyt długi okres prowadzenia sprawy przez Komisję nie ma uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, lub w ilości wniosków procesowych składanych przez strony.
Odpowiadając na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W przekonaniu Komisji skarga złożona w opisanej sprawie winna podlegać odrzuceniu, albowiem zgodnie z przepisami §1 i §7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw gmin wyznaniowych żydowskich ([...]), wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikające z przepisów art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U.2014.1798 ze zm.), w postępowaniu regulacyjnym nie mają zastosowania przepisy art. 36 kpa. Niezależnie od tego, zdaniem Komisji, wbrew zarzutom skarżącej, w postępowaniu regulacyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości. Mając bowiem na uwadze przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, nie ulega żadnej wątpliwości konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed sądem powszechnym i uregulowania stanu prawnego objętej żądaniem wniosku nieruchomości w postaci działki gruntu nr [...] w [...] przy ul. [...]. W tym celu Komisja postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. oraz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. dwukrotnie zobowiązywała Skarb Państwa - Starostę [...] do uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Według Komisji jako nieporozumienie, które stało się udziałem Skarbu Państwa - Starosty [...] należy w tym zakresie ocenić powództwo w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] o ustalenie nabycia przez przemilczenie przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości. Roszczenie o nabycie przez Skarb Państwa przez zasiedzenie /przemilczenie prawa własności/ nieruchomości objętej żądaniem wniosku w postępowaniu regulacyjnym w niniejszej sprawie winno być dochodzone przez Skarb Państwa – Starostę [...] na podstawie przepisów art. 34 dekretu PKWN z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w trybie nieprocesowym, a nie w procesie o ustalenie. Wobec tego w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości Komisja postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. zobowiązała uczestnika postępowania Skarb Państwa - Starostę [...] do zainicjowania takiego postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Komisji rozstrzygnięcie w powołanym postępowaniu regulacyjnym wymaga bowiem uprzedniego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym zagadnienia wstępnego i uregulowania stanu prawnego nieruchomości objętej żądaniem wniosku, w szczególności poprzez złożenie przez Skarb Państwa – Starostę [...] wniosku o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie prawa własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu przez sąd powszechny o wniosku o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie (przedawnienie) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości objętej żądaniem wniosku stosownie do przepisów art. 97 §1 pkt 4) kpa Komisja podejmie postępowanie regulacyjne i wyda w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 1999 r. Gmina Wyznaniowa [...] we [...] wystąpiła do Komisji, w oparciu o art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej (Dz.U. 41, poz. 251), o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego dotyczącego nieruchomości - częściowo zabudowanej – położonej w [...] przy ul. [...], arkusz mapy [...], nr działki [...] o powierzchni [...] m², która to nieruchomość znajduje się w posiadaniu "[...]" Spółki Akcyjnej w [...]. Wnioskodawca wystąpił o przyznanie mu opisanej nieruchomości na własność.
Zarządzeniem z dnia [...] lutego 1999 r. Komisja Regulacyjna zawiadomiła o wszczęciu przedmiotowego postępowania regulacyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Komisja zawiesiła postępowanie regulacyjne na okres dwóch lat w celu umożliwienia Sądowi Rejonowemu w [...] wydania orzeczenia w sprawie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do powiadomienia Komisji przed upływem tego terminu o sposobie załatwienia ww. sprawy. Następnie zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. i wystąpiono do wnioskodawcy o informacje o stanie powyższej sprawy nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o podjęciu. Ponadto w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji postanowiono skierować sprawę w przedmiocie postępowania regulacyjnego do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Pismo wnioskodawcy wpłynęło do Komisji w dniu [...] grudnia 2019 r., a postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Komisja skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie w dniu [...] marca 2020 r. bez udziału uczestników. Kolejno postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Komisja skierowała sprawę na rozprawę w drugim kwartale 2020 r. a postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. posiedzenie odroczono i zobowiązano wnioskodawcę do poszukiwania dowodów na poparcie przesłanek regulacyjnych, w szczególności poprzez kwerendę archiwalną, a także do złożenia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy tego postanowienia, pisma przygotowawczego obejmującego aktualne stanowisko wnioskodawcy oraz wyniki przeprowadzonej kwerendy. Komisja postanowiła również o skierowaniu sprawy na posiedzenie bez udziału uczestników postępowania po nadejściu korespondencji o której mowa powyżej. Odpisy ww. postanowienia przesłano stronom postępowania przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja odroczyła posiedzenie na dzień [...] czerwca 2021 r. oraz zobowiązała uczestnika postępowania Skarb Państwa-Starostę [...] do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości poprzez wystąpienie na drogę sądową przed właściwym sądem powszechnym z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości, m.in. zobowiązując do powiadomienia Komisji o wyniku sprawy.
W dniu [...] stycznia 2021 r. do Komisji wpłynęło pismo Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. z załączonym do niego aktualnym wypisem z rejestru gruntów opisanej nieruchomości, zgodnie z zapisami którego władającym tą nieruchomością jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem jest [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania regulacyjnego przez Komisję w kontekście poddanych kontroli sądowoadministracyjnej zaniechań organu uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ppsa" Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, których zakończenie następuje m.in. w formie decyzji administracyjnych. Wymaga to oceny natury postępowania regulacyjnego, charakteru Komisji Regulacyjnej i aktu kończącego to postępowanie.
Wydawanie orzeczeń przez Komisję reguluje ustawa z 20 lutego 1997 r. oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy [...] lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy [...] lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 30 ust. 1 ustawy). Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin, która rozpatruje sprawy w zespołach orzekających, w których skład wchodzi po dwóch członków spośród wyznaczonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin (art. 32 ust. 1 i 5 ustawy). Postępowanie regulacyjne może zakończyć się poprzez zawarcie ugody przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie została zawarta, zespół może wydać orzeczenie. Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Jeżeli zespół orzekający lub Komisja w jej pełnym składzie nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia o tym pisemnie uczestników postępowania regulacyjnego (art. 34 ust. 1 ustawy). W takiej sytuacji uczestnicy postępowania mogą żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 ust. 2 i 32 ust. 4 ustawy).
W wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt. K 25/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej różni się od typowych jednostronnych aktów administracyjnych konkretyzujących w sposób władczy pozycję podmiotu prywatnego. Wydawane jest przez organ, którego skład ma charakter mieszany składający się z przedstawicieli państwa i gminy wyznaniowej. Orzeczenie to winno w miarę możliwości zapaść w wyniku uzgodnienia stanowisk między zainteresowanymi stronami. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej nie ma charakteru ugody cywilnoprawnej, nie jest orzeczeniem sądu powszechnego. Trybunał stwierdził, że działalność Komisji Regulacyjnej polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej. Komisję Regulacyjną ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. W ocenie Trybunału, wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw szeroko pojętej administracji publicznej. Charakter orzeczenia polega na jednostronnym, władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych indywidualnych podmiotów zewnętrznych - gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wskazał, że polubowny charakter postępowania regulacyjnego odnosi się do etapu przygotowania i zawierania ugody przed Komisją Regulacyjną, a nie do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. Gdy etap koncyliacyjno-polubowny zawiedzie Komisja Regulacyjna rozstrzyga spór pomiędzy uczestnikami postępowania. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej ma charakter zewnętrznego aktu administracyjnego. Postępowanie regulacyjne uregulowane w ustawie stanowi szczególne postępowanie administracyjne w stosunku do kodyfikacji zawartej w kpa. Trybunał wskazał, że wprawdzie rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu władczego aktu administracyjnego, który nie stanowi decyzji administracyjnej, jednak w orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Postępowanie regulacyjne jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej, której przepisy stosowane są jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio – z wyraźną preferencją do stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron. Trybunał wskazał, że ustawa nie wyklucza wnoszenia od orzeczenia Komisji Regulacyjnej środków zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym i kontroli legalności tego orzeczenia na drodze sądowej. Trybunał w powyższym wyroku nie przesądził, czy orzeczenie Komisji Regulacyjnej jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), czy innym aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jednakże wskazał, że przepisy ustawowe winny być wykładane w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznych rezultatów, interpretator winien wybrać wynik wykładni najbardziej zgodny z wartościami i zasadami konstytucyjnymi.
Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14, wskazał, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2099/15, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku i uznał, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że orzeczenie Komisji jest decyzją.
Biorąc zatem pod uwagę to, że: 1) postępowanie regulacyjne jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, 2) postępowanie to ma charakter jurysdykcyjny, sformalizowany i kilkuetapowy; 3) samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego nie powodowało powstania po stronie gminy wyznaniowej [...] tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej nabycia prawa własności w tym trybie, 4) sprawy tego typu mogą mieć charakter sporny, 5) w tego typu postępowaniach stosowane są czasami wprost, a niekiedy i odpowiednio przepisy kpa, także w zakresie wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżenia, 6) orzeczenia merytoryczne kończące postępowanie regulacyjne w zakresie przekazania nieruchomości lub jej części na własność gminom [...] (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy) mają charakter władczy, jednostronny, skierowane są do adresata zewnętrznego, mają charakter indywidualno-konkretny, co do podmiotu i przedmiotu postępowania, 7) są to akty o charakterze konstytutywnym; 8) Komisja Regulacyjna ulokowana jest w strukturze organów administracji państwowej; 9) zasada państwa prawnego zawarta w art. 2 Konstytucji RP oraz gwarancyjny charakter przepisów art. 78 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nakazuje, w razie wątpliwości, traktowanie nietypowego indywidualnego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej, a więc najbardziej znanego podmiotom zewnętrznym, indywidualnego aktu administracyjnego, który można kwestionować w ramach szerokiego katalogu środków ochrony prawnej – należało uznać, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczyło sprawy, której podstawową formą zakończenia było wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Takiej kwalifikacji orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie podważają pewne elementy specyficzne postępowania regulacyjnego takie jak np. szczególny tryb postępowania, mieszany skład Komisji Regulacyjnej (państwowo-wyznaniowy), wprowadzenie wstępnego etapu ugodowego załatwienia kościelnej sprawy majątkowej oraz możliwość zakończenia postępowania w formie nieuzgodnienia orzeczenia (art. 34 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu, orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie można zakwalifikować jako innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie występuje tu sytuacja ograniczająca się jedynie do stwierdzenia, czy uznania uprawnienia gminy wyznaniowej [...] wynikającego z przepisu prawa. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca normując w ustawach materialnoprawnych różne sprawy administracyjne wprowadza niekiedy nietypowe organy i nazwy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ma to najczęściej na celu podkreślenie specyficznej natury danych spraw, ich mieszanego charakteru (np. administracyjno-cywilnego, karno-administracyjnego), specjalistycznego przedmiotu tych spraw, fachowego w całości lub w części charakteru organu załatwiającego sprawę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 567/16). Powyższe przemawia za uznaniem orzeczenia Komisji Regulacyjnej za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. Do odpowiedniego stosowania tego przepisu odsyła także § 21 zarządzenia z dnia 10 października 1997 r.
Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle.
Skargę przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).
Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.
Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
W omawianej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania regulacyjnego.
Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw. Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa.
Poza sporem jest, że Komisja Regulacyjna nie załatwiła przedmiotowej sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku regulacyjnego. Z tego względu Sąd zobowiązał Komisję Regulacyjną do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.
Sąd podziela jednocześnie stanowisko skarżącej, że Komisja Regulacyjna przewlekle prowadziła przedmiotowe postępowanie regulacyjne, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia z 10 października 1997 r. zespół orzekający powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.
Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do Komisji Regulacyjnej w dniu [...] stycznia 1999 r. Następnie Komisja Regulacyjna dnia [...] lutego 1999 r. wszczęła postępowanie oraz wezwała uczestników postępowania do udzielania odpowiedzi na wniosek oraz nadesłanie wyjaśnień i dowodów. Kolejne czynności w sprawie Komisja Regulacyjna podejmowała do dnia [...] stycznia 2000 r., po czym przez 12 następnych lat Komisja nie dokonała żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania i mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Komisja zawiesiła postępowanie regulacyjne na okres dwóch lat w celu umożliwienia Sądowi Rejonowemu w [...] wydania orzeczenia w sprawie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawcę do powiadomienia Komisji przed upływem tego terminu o sposobie załatwienia tej sprawy. Postępowanie organ podjął w dniu [...] września 2019 r. i wystąpił do wnioskodawcy o informacje o stanie powyższej sprawy nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Po czym odbyły się kolejne rozprawy i posiedzenia Komisji które były za każdym razem przez organ odraczane na kolejny termin. Wreszcie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja odroczyła posiedzenie na dzień [...] czerwca 2021 r. oraz zobowiązała uczestnika postępowania Skarb Państwa-Starostę [...] do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości poprzez wystąpienie na drogę sądową przed właściwym sądem powszechnym z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości, m.in. zobowiązując do powiadomienia Komisji o wyniku sprawy. Przy czym w aktach nie ma protokołu z posiedzenia w dniu [...] czerwca 2021 r., a ponadto Komisja pozostawiła bez odpowiedzi lub jakiejkolwiek innej reakcji pismo Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. wraz z załączonym do niego aktualnym wypisem z rejestru gruntów przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z zapisami którego władającym tą nieruchomością jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem jest [...].
Sąd wskazuje również, że specyfika postępowania regulacyjnego, w tym niewątpliwa trudność gromadzenia materiału dowodowego ze względów historycznych oraz z powodu znacznego upływu czasu, podlegała ocenie Sądu przy ustalaniu istnienia oraz charakteru przewlekłości organu. Niemniej jednak opisany wyżej sposób prowadzenia przez Komisję Regulacyjną postępowania uzasadnia uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu szczególnie negatywnie należy ocenić czas trwania niniejszego postępowania (ponad 21 lat) i zupełny brak aktywności Komisji Regulacyjnej w okresie między 2000 r. a 2013 r. oraz dokonywanie czynności w postępowaniu przez organ nieefektywnie i w dużych odstępach, w sytuacji gdy czynności te mogły być wykonane w krótszym terminie. Ponadto zachowanie organu przy wyznaczaniu stronom, a przede wszystkim wnioskodawcy, kolejnych terminów do nadesłania niezbędnej dokumentacji i informacji cechowało się niekonsekwencją oraz zbyt małą stanowczością i organ zakreślał bardzo odległe terminy na pozyskanie żądanych dokumentów, a prawidłowe działanie organu w tym zakresie, mogło przyczynić się do szybszego zakończenia przedmiotowego postępowania regulacyjnego. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych wydaniem postanowienia o zwieszeniu z dnia 25 lutego 2013 r., jak również spowodowanych przez COVID-19. Przy czym Sąd zauważa, że mimo, iż w zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowisku Komisja wskazała, że rozstrzygnięcie w powołanym postępowaniu regulacyjnym wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym zagadnienia wstępnego, Komisja postępowania regulacyjnego obecnie nie zawiesiła.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.