I SAB/Sz 8/25

I SAB/Sz 8/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Marzena Iwankiewicz
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 1,3 i 5, art. 36, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kalisz Pomorski w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę .
Uzasadnienie
P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "E. L. P. S.," w T. (zwany dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r. zwrócił się do Nadleśnictwa K. P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kosztorysu inwestorskiego dla Pakietów I, II, III, IV i V postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Wykonywanie usług z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa K. P. w roku 2025" (nr referencyjny [...]).
W odpowiedzi wniosek, pismem z 18 listopada 2024 r., Nadleśniczy poinformował skarżącego, że w związku z niedokonaniem wyboru najkorzystniejszej oferty żądane informacje nie mogą być udostępnione. Udostępnienie ww. informacji może mieć miejsce dopiero po tym zdarzeniu.
W dniu 30 grudnia 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa K. P., wnosząc o:
1) zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa K. P. do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Nadleśniczego Nadleśnictwa K. P. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie organowi - Nadleśniczemu Nadleśnictwa K. P. grzywny w wysokości według uznania Sądu,
4) zasądzenie od organu - Nadleśniczego Nadleśnictwa K. P. na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej jako: "u.d.i.p.", a następnie powołując się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 356/12 wskazał, że w ustawie Prawo zamówień publicznych określono możliwość zastrzeżenia informacji przez wykonawcę, ale on wnosił o udostępnienie informacji wytworzonej przez organ (zamawiającego). Zdaniem skarżącego, z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty, związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Nadleśnictwo K. P. błędnie zinterpretowało zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia, nadmiernie ją ograniczając.
Odpowiadając na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa K. P. wniósł o jej oddalenie. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że zapytanie wnioskodawcy dotyczące kosztorysu inwestorskiego do postępowania przetargowego z racji faktu dysponowania i gospodarowania mieniem publicznym (Skarbu Państwa) przez Nadleśnictwo dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca ma prawo do informacji o tym, jak konkretne środki publiczne - państwowe są rozdysponowywane, a to w sposób bezsporny wynika z kosztorysu inwestorskiego. W tymże bowiem dokumencie zawarte są informacje związane z planowanym wydatkami inwestorskimi związanymi z konkretnym postępowaniem przetargowym.
Nadleśniczy wskazał dalej, że nie kwestionuje tego, że kosztorys inwestorski podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wskazał jednak na okoliczność, że podlega on udostępnieniu w określonym czasie, tj. po otwarciu ofert. A contrario, przed otwarciem ofert, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie było podstaw prawnych do udostępnienia tego dokumentu. Wskazane stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Oferty w przedmiotowej sprawie zostały otwarte 26 listopada 2024 r., a zatem zarówno w chwili otrzymania wniosku o ich udostępnienia, jak i w dacie rozpoznawania wniosku nie były otwarte, co w ocenie Nadleśniczego oznaczało brak podstaw prawnych do udostępnienia kosztorysu inwestorskiego.
Mając powyższe na uwadze Nadleśniczy wskazał, że nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Rozpoznał bowiem wniosek skarżącego z dnia 11 listopada 2024 r. (data pisma), a następnie pismem z 18 listopada 2024 r. poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji. Zarówno w momencie wpływu, jak i rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, postępowanie przetargowe było w toku, co uniemożliwiało udostępnienie kosztorysu inwestorskiego w trybie u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a" sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się między innymi wydaniem decyzji administracyjnej.
Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Ustawodawca przyjął zatem, że w przypadku nieuzyskania przez stronę rozstrzygnięcia w ww. terminach organ administracji publicznej popada w stan bezczynności, zwanej czasem w doktrynie milczeniem administracji. Jest to stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 k.p.a. Konsekwencją zaistnienia bezczynności jest swoisty "stan zawieszenia" strony z racji faktu, że sprawa nie została załatwiona, co może uniemożliwiać jej realizację swojego prawa.
Problem nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej był przedmiotem analizy w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tej kwestii w judykaturze i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., t III OSK 4827/21, z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, czy też z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; podobnie: m.in. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147).
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub umarzającej postępowanie, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań sąd skargę oddala, w przypadku zaś odpowiedzi negatywnej zobowiązuje adresata do załatwienia wniosku, nie wskazując jednakże w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, dostępny w CBOSA).
W wyroku NSA o sygn. akt I OSK 3168/15 z dnia 24 sierpnia 2017 r. Sąd wskazał, iż kosztorys inwestorski jest dokumentem, który stanowi podstawę do planowania wydatków podmiotu publicznego i określa sposób gospodarowania mieniem komunalnym, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320), dalej jako: "p.z.p." (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12, CBOSA). Skład orzekający ten pogląd podziela w całości.
Zgodnie z art. 222 ust. 4 p.z.p. zamawiający, najpóźniej przed otwarciem ofert, udostępnia na stronie internetowej prowadzonego postępowania informację o kwocie, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.
Wskazany przepis mówi o kwocie, jaką zamierza zamawiający przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, a nie o wartości zamówienia. W p.z.p. nie ma przepisu, który nakazuje wartością zamówienia udostępnić przed otwarciem ofert. Co więcej, jak można zauważyć we wzorach protokołów postępowania wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 18 grudnia 2020 r. w pkt 3 każdego ze wzorów, dotyczącego informacji o wartości zamówienia, ustawodawca wprost wskazał, że te informacje (w tym wartość zamówienia) można uzupełnić po otwarciu ofert (po przeprowadzeniu negocjacji – w trybie zamówienia z wolnej ręki).
Tym samym, zamawiający ma prawo odmówić podania wartości zamówienia przed otwarciem ofert. Żaden przepis p.z.p. nie nakazuje mu przed terminem składania ofert udostępnić tej informacji.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy zaskarżony organ pismem z dnia 18 listopada 2024 r. poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji przed terminem wynikającym art. 222 ust.4 p.z.p. Zarówno w momencie wpływu, jak i rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, postępowanie przetargowe było w toku, co uniemożliwiało udostępnienie kosztorysu inwestorskiego w trybie u.d.i.p. Ponadto wskazał skarżącemu, że żądne informacji zostaną przekazane w trybie art. 74 p.z.p.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.