Pełny tekst orzeczenia I SAB/SZ 2/24

I SAB/Sz 2/24 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący/
Marzena Kowalewska
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1,art. 2, art. 3, art. 13, 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] I SAB/Sz 2/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 27 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność [...] w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawia się następująco:
A. S. (Skarżący) [...] listopada 2023 r. wystąpił do Inne (organ) o udostępnienie informacji publicznej:
- o wynagrodzeniach brutto wraz z dodatkami za październik 2023 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin prac;
- o przyznanych nauczycielom nagrodach w 2022 r. z podaniem imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
- arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2022/2023 ze wszystkimi ewentualnymi aneksami;
- protokołów z zebrań Rady Pedagogicznej w latach szkolnych 2022/2023 i 2023/2024;
- uchwał Rady Pedagogicznej wydanych w latach szkolnych 2022/2023 i 2023/2024.
Jednocześnie Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej na wymieniony adres poczty elektronicznej (e-mail).
Organ 22 listopada 2023 r. poinformował Skarżącego o tym, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.) udostępni informacje w terminie do 2 miesięcy ze względu na duży nakład pracy związany z procesem przetworzenia informacji i anonimizacją dokumentacji.
Jednocześnie przy zastosowaniu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ poinformował Skarżącego o opłacie w wysokości [...] zł za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.
Kwestia opłaty za udzielenie informacji publicznej stanowiła przedmiot sądowej kontroli legalności w sprawie sygn. I SA/Sz 16/24. Nieprawomocnym wyrokiem z 27 marca 2024 r. skarga A. S. została oddalona.
Następnie 14 grudnia i 20 grudnia 2023 r. organ przesłał Skarżącemu dokumenty w odpowiedzi na wniosek z 14 listopada 2023 r. Zaznaczył przy tym, że z uwagi na ochronę dóbr pracowników dane dotyczące wynagrodzeń nauczycieli zostały zanonimizowane.
W tych okolicznościach Skarżący 22 grudnia 2023 r. wystąpił do sądu ze skargą na bezczynność organu.
Zarzucił naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych "w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji";
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek";
- art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku."
W następstwie formułowanych zarzutów Skarżący wniósł o:
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- stwierdzenie "czy bezczynność organu" miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
- zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska, zarzutów i wniosków zawartych w skardze, A. S. opisał wymianę pism z organem w związku z wnioskiem z 14 listopada 2023 r. o udzielenie informacji publicznej.
Tłumaczył, że organ błędnie powołał się na rzekomą ochronę prywatności osób fizycznych. Ponadto w takiej sytuacji organ powinien był wydać decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p.
Zdaniem Skarżącego, "Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem:
a) organ będąc świadomym, iż informacje, o które wnoszę stanowią informację publiczną zaniechał udostępnienia mi ich zgodnie z wnioskiem, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej;
b) organ powiadomił mnie o nieudostępnieniu informacji publicznych w trybie nieprzewidzianym przez ustawodawcę oraz sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego;
c) organ jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji wskazał abstrakcyjnie określoną przez siebie: "ochronę dóbr osobistych pracowników", która to przesłanka nie znajduje odzwierciedlenia w Konstytucji, ani w UDIP."
Ponadto Skarżący stwierdził, że organ w odniesieniu do pkt 4 i pkt 5 wniosku dokonał nadmiernej anonimizacji informacji w zakresie imion i nazwisk nauczycieli, którzy zostali zarekomendowani do nagrody.
W dalszej kolejności Skarżący motywował, że termin na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., po 14 dniach od powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, czyli 6 grudnia 2023 r. Pomimo upływu tego terminu organ nie przekazał informacji wymienionych we wniosku. To powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.
W przekonaniu Skarżącego, "przedłużenie terminu, które zastosował organ w piśmie z dnia 22 listopada 2023 roku jest bezskuteczne, gdyż przywołany przez organ art. 13 ust. 2 UDIP w sposób wyraźny odnosi się jedynie do terminu określonego w art. 13 ust. 1 UDIP, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 15 ust. 2 UDIP, który mówi o tym, iż " Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali norma prawna mniej ogólna (bardziej szczegółowa) ma pierwszeństwo w zastosowaniu nad kolidującą z nią normą prawną bardziej ogólną (mniej szczegółową). W niniejszej sprawie normą szczegółową jest art. 15 ust. 2 UDIP, a normą ogólną art. 13 ust. 2 UDIP."
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Zwrócił uwagę na problemy interpretacyjne związane z udostępnianiem informacji publicznych o wynagrodzeniach z podaniem imion i nazwisk pracowników, w tym między innymi na: - stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, - argumenty prezentowane w orzecznictwie sądowym, - zaliczenie ochrony danych osobowych do praw podstawowych, - konieczność wyważenia jawności życia publicznego oraz ochrony prywatności osób fizycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność organu jest przedwczesna, a tym samym niedopuszczalna.
W myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Stosownie do art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).
Według art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).
Następnie art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Natomiast w art. 15 u.d.i.p. ustawodawca przyjął, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).
Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Z perspektywy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ był uprawniony do przedłużenia terminu na udzielenie wnioskowanej informacji publicznej do 2 miesięcy liczonych od dnia złożenia rozpatrywanego wniosku, biorąc pod uwagę z jednej strony - obszerny zakres wnioskowanych informacji o działalności szkoły, z drugiej zaś - złożoność zagadnień prawnych, wymagających rozważenia przez organ na potrzeby załatwienia wniosku.
W rezultacie w realiach analizowanej sprawy organ powołany do prowadzenia działalności edukacyjnej niewątpliwie potrzebował czasu na wnikliwą analizę: - w jakim zakresie wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznych; - które z wnioskowanych informacji publicznych są informacjami prostymi, a które przetworzonymi; - czy Skarżący wykazał, aby za udzieleniem mu informacji publicznych przetworzonych przemawiał szczególnie istotny interes publiczny; - na czym konkretnie ten szczególnie istotny interes publiczny miałby polegać w przypadku rozpatrywanego wniosku Skarżącego; - jaki jest konieczny zakres przetworzenia informacji publicznych, w tym anonimizacji dokumentów powstających w związku z działalnością szkoły, oczekiwanych przez Skarżącego.
Wszystkie te czynności organ był zobowiązany przeprowadzić bez uszczerbku dla sukcesywnie prowadzonej działalności edukacyjnej w ramach przewidzianej budżetowo i organizacyjnie obsady kadrowej.
Dla takich sytuacji, jaka zaistniała w wyniku omawianego wniosku Skarżącego, ustawodawca wprowadził art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W ten sposób, w zakresie objętym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca, co do zasady, wykluczył stan bezczynności organu, a w konsekwencji uprawnienie zainteresowanego uzyskaniem określonych informacji do występowania ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu - aż do upływu terminu wyznaczonego przez organ przy zastosowaniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle powyższego, z punktu widzenia wyniku analizowanej sprawy, kluczowe są okoliczności, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 14 listopada 2023 r. Zatem termin 2 miesięcy, o którym mówi ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i o którym organ powiadomił Skarżącego 22 listopada 2023 r., upływał z 14 stycznia 2024 r.
Tym samym 22 grudnia 2023 r., w dacie składania do sądu skargi na bezczynność, organ miał przewidziany przez prawo czas na analizę wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej, wyprowadzenie z tej analizy ocen prawnych, w efekcie na przyjęcie adekwatnego sposobu załatwienia tego wniosku. Był uprawniony do prowadzenia analizy wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej: - co jest informacją publiczną; - które spośród informacji publicznych należy zaliczyć do informacji prostych, a które do przetworzonych; - czy Skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny pozwalający organowi na udzielenie informacji przetworzonej; - na czym konkretnie ten szczególnie istotny interes publiczny miałby polegać w odniesieniu do rozpatrywanego wniosku Skarżącego; - w jakim zakresie załatwienie wniosku Skarżącego wymagało przetworzenia poszczególnych informacji publicznych, dokumenty anonimizacji.
Wbrew stanowisku Skarżącego, art. 15 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się wyłącznie do terminu podstawowego z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w żaden sposób nie eliminuje stosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ani nie skraca terminu przedłużonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Innymi słowy, termin 14 dni liczony w sposób przewidziany w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wchodzi w rachubę tylko wtedy, kiedy organ nie skorzystał z uprawnienia do przedłużenia terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W konsekwencji przedstawionych rozważań prawnych skargę złożoną 22 grudnia 2023 r. należało ocenić jako przedwczesną. Z kolei skarga złożona przedwcześnie jest niedopuszczalna.
Z powodów omówionych wyżej niedopuszczalna skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).