Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I SAB/SZ 190/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I SAB/Sz 190/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący/
Elżbieta Dziel
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 , art. 5 ust. 2 , art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 346,
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2,
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Dziel, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A.S-S. na bezczynność Prezesa [...] S. – G.w Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan sprawy przedstawia się następująco:
A. S. (Wnioskodawczyni) [...] czerwca 2024 r. wystąpiła do P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (P. ) o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
1. Umowy zawartej z E. S.A. we W. w postępowaniu "[...]" - II postępowanie".
2. Treści dokumentacji projektowej wraz z decyzjami administracyjnymi i uzgodnieniami odebranej przez Zamawiającego w ramach realizacji przedmiotowej umowy, w tym w szczególności zgodę Urzędu Lotnictwa Cywilnego na zmianę cech lotniska zgodnie z ustawą Prawo lotnicze oraz zaświadczenie o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia budowlanego.
W uzasadnieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Wnioskodawczyni powołała się na orzecznictwo sądowe i stwierdziła, że dokumenty objęte jej wnioskiem niewątpliwie stanowią informację publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 - u.d.i.p.).
P. , w odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, [...] lipca 2024 r. przesłał Wnioskodawczyni umowę z E. S.A. we W. zawartą w postępowaniu "[...]" - II postępowanie".
Dodatkowo P. zaznaczył, że "(...) P. Sp. z o.o. (dalej jako "Zamawiający") nie dysponuje na dzień dzisiejszy kompletną dokumentacją projektową ani decyzjami administracyjnymi wydanymi na potrzeby realizacji inwestycji. Jednocześnie informuję, że w zakresie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Zamawiający jako podmiot uznany za operatora usługi kluczowej objęty krajowym system cyberbezpieczeństwa w myśl ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 1077) wystąpi do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz organów właściwych ds. cyberbezpieczeństwa o wydanie rekomendacji w zakresie możliwości udostępniania dokumentacji projektowej dla nowopowstającego systemu nawigacyjnego stanowiącego element infrastruktury krytycznej jako zdarzenia, które może mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo, a także bezpieczeństwo i porządek publiczny poprzez obniżenie jakości lub przerwanie realizacji zadań publicznych."
Jednocześnie P. [...] lipca 2024 r. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury Biura Zarządzania Kryzysowego o pilne odniesienie się do kwestii udostępnienia informacji opisanej w pkt 2 omawianego wniosku. P. tłumaczył w tym wystąpieniu, że system nawigacyjny jest elementem infrastruktury krytycznej, która powinna podlegać szczególnej ochronie z uwagi na bezpieczeństwo państwa. Nawiązał do art. 13 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 3 pkt 5 ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz.U.2024.1077 ze zm. - u.k.s.c.).
Następnie [...] sierpnia 2024 r. P. poinformował Wnioskodawczynię o tym, że przesyła załącznik do umowy z [...] lutego 2024 r. zawartej z E. S.A. Natomiast w kwestii informacji opisanej w pkt 2 wniosku z [...] czerwca 2024 r. udzieli odpowiedzi Wnioskodawczyni po uzyskaniu rekomendacji ze strony organów właściwych w sprawach cyberbezpeczeństwa, najdalej do [...] sierpnia 2024 r., przy zastosowaniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Natomiast [...] sierpnia 2024 r. P. wyjaśnił Wnioskodawczyni, że nadal nie otrzymał rekomendacji organów właściwych w sprawach cyberbezpieczeństwa.
Z upływem czasu [...] września 2024 r. P. otrzymał odpowiedź Ministerstwa Infrastruktury Biura Zarządzania Kryzysowego, w której Zastępca Dyrektora przyjął, że Ministerstwo Infrastruktury nie jest właściwe do zajęcia stanowiska w zakresie możliwości i zasadności udzielenia odpowiedzi na zagadnienie przedstawione przez P. na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast P. jednocześnie uzyskał ze strony Ministerstwa Infrastruktury Biura Zarządzania Kryzysowego propozycję (sugestię) rozważenia - w przypadku operatorów usług kluczowych - przeprowadzenia stosownej analizy ryzyka, na ile udostępnienie wnioskowanej informacji wiązałoby się "z wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia dla organizacji: zagrożenia, ujawnienia podatności, ryzyka wykorzystania udostępnionych danych przez adwersarzy (itp.)." Ponadto, zdaniem Ministerstwa Infrastruktury Biura Zarządzania Kryzysowego, P. powinien przeanalizować tajemnicę przedsiębiorstwa.
W przedstawionych sądowi aktach znajduje się dokument zatytułowany "[...]". Jego autorzy, po analizie systemów krytycznych, wybranych elementów oraz scenariuszy zagrożeń dla infrastruktury krytycznej, prawdopodobieństwa wystąpienia tego typu zagrożeń oraz ich potencjalnych następstw, ocenili w konkluzji, że "W związku z tym, że dotychczas nie odnotowano celowych ataków na wymienioną infrastrukturę, co wskazywałoby jakie skutki taki atak mógłby wywołać, przyjęto prawdopodobieństwo na poziomie 1-niski, natomiast poziom następstw na poziomie 5-wysoki."
Wnioskodawczyni (Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność P. w zakresie pkt 2 wniosku z 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (skarga wpłynęła do P. [...] września 2024 r.).
Zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej opisanej w pkt 2 wniosku z [...] czerwca 2024 r.
W następstwie Skarżąca wniosła o:
- stwierdzenie, że bezczynność P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie P. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku w niniejszej sprawie;
- zasądzenie od P. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;
- zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu formułowanych zarzutów i wniosków Skarżąca wykazywała, że P. miał obowiązek udostępnić informację publiczną zgodnie z pkt 2 wniosku z [...] czerwca 2024 r. Obszernie nawiązała w tej mierze do orzecznictwa sądowego dotyczącego rozumienia informacji publicznej między innymi na gruncie procesów inwestycyjnych, budowlanych.
Skarżąca motywowała przy tym, że "W odpowiedzi na ponaglenie, pismem z dnia [...] lipca 2024 r. podmiot częściowo udzielił odpowiedzi na wniosek, przesyłając Skarżącej skan umowy, który pozbawiony był załączników stanowiących integralną część umowy. W powyższy sposób podmiot zrealizował wniosek o udostępnienie informacji publicznej jedynie w części punktu pierwszego wniosku. Na tym etapie, podmiot nie zrealizował punktu pierwszego w całości oraz nie zrealizował punktu drugiego wniosku.
Odnośnie punktu 2 wniosku podmiot zamieścił w swym piśmie ogólnikową informację, iż jako podmiot uznany za operatora usługi kluczowej objęty krajowym system cyberbezpieczeństwa w myśl ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 1077) wystąpi do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz organów właściwych ds. cyberbezpieczeństwa o wydanie rekomendacji w zakresie możliwości udostępniania dokumentacji projektowej dla nowopowstającego systemu nawigacyjnego stanowiącego element infrastruktury krytycznej jako zdarzenia, które może mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo, a także bezpieczeństwo i porządek publiczny poprzez obniżenie jakości lub przerwanie realizacji zadań publicznych.
Kolejnym pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. podmiot przekazał Skarżącej załączniki do umowy, czym też zrealizował wniosek o udzielnie informacji publicznej w zakresie punktu pierwszego. Dodatkowo podmiot poinformował Skarżącą o terminie udostępnienia informacji w zakresie punktu 2 wniosku do dnia 20 sierpnia 2024 r. (...).
Podmiot nie udostępnił informacji w zakreślonym terminie do dnia 20 sierpnia 2024 r.
W kolejnym piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r., podmiot poinformował Skarżącą: do dnia dzisiejszego P. nie otrzymał rekomendacji organów właściwych ds. cyberbezpieczeństwa w zakresie możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji, wobec czego nie może przekazać ostatecznej odpowiedzi (...)."
W ocenie Skarżącej, "Podmiot nie udostępnił informacji publicznej w wymaganym terminie - zarówno w zakresie punktu pierwszego, jak również w zakresie punktu drugiego wniosku. Ponadto, podmiot nie poinformował Skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy oraz nie przekazał żadnej innej informacji, ignorując całkowicie wniosek Skarżącej. (...)
Podmiot poinformował Skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy z rażącym uchybieniem 14-dniowego terminu, gdyż uczynił to dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r., a zatem aż 42 dni od złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej."
Skarżąca zwróciła uwagę, że P. nadal pozostaje w bezczynności. Nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu drugiego. Natomiast oczekiwanie przez P. na rekomendację organów właściwych do spraw cyberbezpieczeństwa (pismo organu z [...] sierpnia 2024 r.) nie znajduje podstawy prawnej i nie eliminuje stanu bezczynności P. .
P. , odpowiadając na skargę, wniósł o umorzenie postępowania i odwołał się do argumentów zawartych w piśmie skierowanym do Skarżącej z [...] października 2024 r.
W tym piśmie P. informował Skarżącą, "iż żądana w części drugiej wniosku informacja ("Dokumentacja projektowa wraz z decyzjami administracyjnymi i uzgodnieniami, odebrana przez Zamawiającego w ramach realizacji umowy zawartej z E. S.A. [...], w postępowaniu pn. »[...]" - dalej jako: "Dokumentacja Projektowa") nie posiada charakteru publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ze względu na powyższe podjęto decyzję o odmowie udostępnienia informacji w przywołanym zakresie.
2. Jednocześnie P. stwierdza, iż bezczynność podmiotu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W celu bowiem wydania decyzji o odpowiednim walorze merytorycznym oraz w ramach uczynienia zadość obowiązkom ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1077 - dalej jako u.k.s.c.) - ze względu na uznanie P. za operatora usług kluczowych w rozumieniu u.k.s.c. - P. wystąpiło do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz organów właściwych ds. cyberbezpieczeństwa o wydanie rekomendacji w zakresie możliwości udostępnienia Dokumentacji Projektowej jako zdarzenia, które może mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo, a także bezpieczeństwo i porządek publiczny poprzez obniżenie jakości lub przerwanie realizacji zadań publicznych. Dnia [...] września 2024 r. Biuro Zarządzania Kryzysowego Ministerstwa Infrastruktury udzieliło odpowiedzi, w której instrukcyjnie wskazano czynności, których wykonanie powinno poprzedzić wydanie decyzji przez P. , w tym m.in. przeprowadzenie stosownej analizy ryzyka.
3. P. potwierdza, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Powyższa definicja jest nota bene bardzo ogólna oraz nieprecyzyjna i z tego względu krytykowana w doktrynie jako definicja ignotum per ignotum. Tym niemniej, dzięki uzupełniającemu zastosowaniu treści o art. 6 u.d.i.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699).
4. Należy jednak zwrócić uwagę na uwypuklony w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej: "Konstytucja RP") brak absolutnego charakteru prawa dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji »za wszelką cenę«" (por. m.in. wyrok TK z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). W art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczono bowiem ograniczenie tego prawa, wyznaczając jednocześnie granice możliwego ograniczenia. Może to nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
5. Jakkolwiek Dokumentacja Projektowa żądana przez Wnioskodawcę prima facie może zostać uznana za informację publiczną w przywołanym wyżej (w akapicie 3) zasadniczym rozumieniu, tak wobec szczególnych okoliczności sprawy nie sposób uznać żądania wnioskodawcy za zasadne. Jak zostało bowiem wskazane przez P. już na etapie odpowiedzi na wniosek z dnia 24 lipca 2024 r., przedmiotowa Dokumentacja Projektowa dotyczy elementu obiektu infrastruktury krytycznej w rozumieniu ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 122; dalej jako - u.z.k.).
6. Na poparcie powyższego wskazać należy, że na mocy Decyzji Wojewody [...] Nr (...) z dn. 2 lutego 2006 r. P. stanowi element infrastruktury krytycznej w obszarze transportu lotniczego. Ponadto P. został uznany za operatora usługi kluczowej, prowadzącego działalność usługową wspomagającą transport lotniczy przez zarządzającego lotniskiem.
7. Przez infrastrukturę krytyczną, zgodnie z art. 3 pkt 2 u.z.k. rozumie się systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców, w tym m.in. systemy transportowe.
8. Należy przy tym wskazać, iż obiekty infrastruktury krytycznej ujmowane są w niejawnym wykazie sporządzanym przez Dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, a zarazem podlegają szczególnej ochronie, rozumianej w myśl art. 3 pkt 3 u.z.k. jako wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie (ochrona infrastruktury krytycznej).
9. W związku z ujęciem systemu nawigacyjnego P. jako elementu infrastruktury krytycznej, na P. spoczywa obowiązek zapewnienia jego ochrony w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w szczególności na kanwie wyżej powołanych przepisów. Dokumentacja projektowa w żądanym zakresie, a więc dotycząca systemu nawigacyjnego o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa oraz ciągłości funkcjonowania portu lotniczego, nie jest ujawniana do publicznej wiadomości, gdyż jej ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać bezpieczeństwo użytkowników oraz pracowników P. . Owe zagrożenie bezpieczeństwa mogłoby potencjalnie rozszerzać się na jeszcze większy zakres podmiotowy, gdyż P. stanowi ważny punkt zarówno jako obiekt transportu pasażerskiego, ale również spełnia funkcje handlowe. Jego strategiczne znaczenie gospodarcze przekłada się więc dodatkowo na konieczność zapewnienia szczególnej ochrony, ukierunkowanej na zapobieganiu wystąpienia zagrożeń związanych z wypływem danych w przedmiocie infrastruktury krytycznej.
10. System nawigacyjny P. musi podlegać szczególnej ochronie - ze względu na znaczenie dla bezpieczeństwa transportowego na szczeblu regionalnym, jak również państwowym, jak i dla bezpieczeństwa infrastrukturalnego; port lotniczy, jako jeden z kluczowych elementów infrastruktury krytycznej regionu, a nawet kraju, może być obiektem potencjalnych ataków terrorystycznych, w tym cybernetycznych. Wszelkie informacje dotyczące architektury oraz funkcjonowania systemu nawigacyjnego można więc przekazywać wyłącznie, gdy jest to bezwzględnie konieczne.
11. W oparciu o powyższe P. odmawia udzielenia Wnioskodawcy informacji żądanej w części drugiej wniosku z [...] czerwca 2024 r. Powyższa czynność, pomimo braku wyrażenia jej wprost w ustawie o dostępie do informacji publicznej, znajduje swoją podstawę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tak stwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 544/13) - "(...) należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z charakteru zadanej informacji czy z art. 5 u.d.i.p.".
12. Z ostrożności P. pragnie nadmienić, iż podjęte zostały czynności, celem których było objęcie Dokumentacji Projektowej tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233; dalej jako - u.z.n.k.). W wyniku tego już na obecnym etapie zakwalifikować ją można do kategorii danych, co do których prawo do informacji publicznej jest ograniczone zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zdanie pierwsze: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy"). (...)
18. Słowem zakończenia P. ocenia, iż postępowanie wnioskodawcy nosi znamiona działania na potrzeby wywiadu gospodarczego lub wojskowego. Obiekt na którym jest prowadzona inwestycja związana z przedmiotową Dokumentacją Projektową jest obiektem o kluczowym znaczeniu dla gospodarki kraju i regionu, jak również posiada znaczenie militarne (co zostało potwierdzone uzyskaniem rekomendacji MON w procesie pozyskiwania finansowania zadania inwestycyjnego którego dotyczy wniosek) w systemie obronnym kraju, szczególnie w sytuacji zagrożenia wojennego.
19. Dokumentacja ta bowiem zawiera między innymi: informacje o systemach sterowania i zabezpieczenia funkcjonowania całego systemu oraz integracji z istniejącymi systemami urządzeń lotniskowych; trasy przebiegu kabli zasilających oraz zasilania zasadniczego i awaryjnego; rozmieszczenie kluczowych elementów systemu; urządzenia zasilania, sterowania, zasilaczy awaryjnych, agregatów prądotwórczych i lokalizacji wrażliwych elementów całego systemu; zagadnienia oprogramowania i wzajemnego sprzężenia istniejących systemów jak i zastosowane urządzenia zdalnego sterowania i kontroli: systemu zdalnego sterowania i oświetlenia oświetlenie lądowiska śmigłowców FATO oraz sterowania zdalnego i kontroli funkcjonowania systemu i urządzeń nawigacyjnych z Wieży Kontroli lotów (TWR); systemu monitorowania sprawności systemu.
20. Nie może zatem pozostać poza obszarem kognicji P. rozważenie najdalej idących scenariuszy związanych z zagrożeniem militarnym bądź terrorystycznym. Wobec tego, jak i przywołanego wyliczenia przykładowych elementów treści Dokumentacji Projektowej, słusznym wydaje się być podejrzenie, że udostępnienie tej dokumentacji w ramach prawa do informacji publicznej może być próbą wyłudzenia istotnych danych technicznych, działaniem wywiadu gospodarczego lub wojskowego, nie zaś przejawem troski o racjonalne wydatkowanie publicznych środków finansowych."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. P. nie można zasadnie postawić zarzutu bezczynności.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm. - Konstytucja) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1).
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2).
Według art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
b) projektowaniu aktów normatywnych,
c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) statusie prawnym lub formie prawnej,
b) organizacji,
c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
f) majątku, którym dysponują;
3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
5) majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
f) długu publicznym,
g) pomocy publicznej,
h) ciężarach publicznych.
Na kanwie przytoczonych unormowań prawnych należy stwierdzić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności".
W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114).
Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA sygn.: I OSK 1035/10, I OSK 3429/18, I OSK 2710/17, I OSK 2434/16, I OSK 1586/16, I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby.
Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.
Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA sygn. I OSK 189/11).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyroki NSA sygn.: II SAB 180/02, I OSK 1797/10 czy postanowienie NSA sygn. I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA sygn. I OSK 2487/11).
Natomiast nie jest rozstrzygające kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyroki sygn.: II SAB/Rz 21/10, I OSK 1163/17, I OSK 1416/15, I OSK 3255/15, I OSK 438/16, I OSK 1828/17, I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument, umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247).
Innymi słowy, publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. przykładowo wyroki NSA sygn.: I OSK 3534/18, II OSK 742/13, II OSK 557/11, II OSK 724/11; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na potrzeby dalszych rozważań, pozwalających prawidłowo określić istotę, a w następstwie przedmiotowe granice pojęcia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, trzeba zwrócić uwagę na kluczowe kryteria wyznaczone przez system obowiązującego prawa unijnego i krajowego, którego elementem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Z punktu widzenia systemowego kontekstu ustawy o dostępie do informacji publicznej przede wszystkim wymaga odnotowania art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 ze zm. - TFUE), który przewiduje, że postanowienia Traktatów nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł: żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa (art. 346 ust. 1 lit. a).
Do tej traktatowej reguły nawiązywała między innymi Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148 w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu bezpieczeństwa sieci i systemów informatycznych na terytorium Unii (Dz.U.UE.L.2016.194.1 ze zm. - dyrektywa 1148). Od 16 stycznia 2023 r. wdraża tę zasadę Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2555 w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu cyberbezpieczeństwa na terytorium Unii, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 910/2014 i dyrektywę (UE) 2018/1972 oraz uchylająca dyrektywę (UE) 2016/1148 (dyrektywa NIS 2) (Dz.U.UE.L.2022.333.80 - dyrektywa 2555).
Zgodnie z pkt 9 preambuły dyrektywy 2555 "Państwa członkowskie powinny móc stosować niezbędne środki zapewniające ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa narodowego, gwarantujące porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne oraz umożliwiające zapobieganie przestępstwom, prowadzenie postępowań w ich sprawie, ich wykrywanie i ściganie. W tym celu państwa członkowskie powinny móc zwolnić określone podmioty, które prowadzą działania w obszarach bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwa publicznego, obronności lub egzekwowania prawa, w tym zapobieganie przestępstwom, prowadzenie postępowań w ich sprawie, ich wykrywanie i ściganie, z niektórych obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie w odniesieniu do tych działań. Jeżeli dany podmiot świadczy usługi wyłącznie na rzecz podmiotu administracji publicznej, który jest wyłączony z zakresu stosowania niniejszej dyrektywy, państwa członkowskie powinny móc zwolnić ten podmiot z niektórych obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie w odniesieniu do tych usług. Ponadto żadne państwo członkowskie nie powinno mieć obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie jest sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwa publicznego lub obronności. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę unijne lub krajowe przepisy o ochronie informacji niejawnych, umowy dotyczące zachowania poufności oraz nieformalne porozumienia dotyczące zachowania poufności, takie jak kod poufności TLP (Traffic Light Protocol). Kod poufności TLP należy rozumieć jako narzędzie służące informowaniu o ograniczeniach w dalszym rozpowszechnianiu informacji. Jest on wykorzystywany w niemal wszystkich zespołach reagowania na incydenty bezpieczeństwa komputerowego (CSIRT) oraz w niektórych centrach analizy i wymiany informacji."
Następnie w pkt 29 preambuły dyrektywy 2555 prawodawca przyjął, że "Aby uniknąć luk w obowiązkach lub powielania obowiązków dotyczących cyberbezpieczeństwa nałożonych na podmioty w sektorze lotnictwa, organy krajowe na podstawie rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 i (UE) 2018/1139 oraz właściwe organy na podstawie niniejszej dyrektywy powinny współpracować przy wdrażaniu środków zarządzania ryzykiem w cyberbezpieczeństwie oraz przy nadzorowaniu przestrzegania tych środków na poziomie krajowym. (...)"
Jednocześnie według art. 3 ust. 1 i załącznika I sektor 2 podsektor a dyrektywy 2555 podmiotami uznanymi za kluczowe są:
- zarządzający portem lotniczym zgodnie z definicją w art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE, porty lotnicze zgodnie z definicją w art. 2 pkt 1 tej dyrektywy, w tym porty bazowe wymienione w sekcji 2 załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013; oraz jednostki obsługujące urządzenia pomocnicze znajdujące się w portach lotniczych;
- operatorzy zarządzający ruchem lotniczym zapewniający służbę kontroli ruchu lotniczego (ATC) zgodnie z definicją w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 549/2004.
Konsekwentnie ustawa o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa w art. 2 pkt 16 definiuje usługę kluczową jako usługę, która ma kluczowe znaczenie dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej, wymienioną w wykazie usług kluczowych.
W załączniku nr 1 do ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa wymieniony został transport lotniczy, a w jego ramach następujące podmioty:
- przewoźnik lotniczy, o którym mowa w art. 3 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2320/2002 (Dz. Urz. UE L 97 z 09.04.2008, str. 72);
- zarządzający lotniskiem, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 oraz z 2024 r. poz. 731);
- przedsiębiorca, o którym mowa w art. 177 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, wykonujący dla przewoźników lotniczych oraz innych użytkowników statków powietrznych jedną lub więcej kategorii usług, o których mowa w art. 176 tej ustawy, oraz przedsiębiorca, o którym mowa w art. 186b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, wykonujący dla przewoźników lotniczych zadania związane z kontrolą bezpieczeństwa;
- instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej, o której mowa w art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze;
- przewoźnik lotniczy, o którym mowa w art. 3 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2320/2002 (Dz. Urz. UE L 97 z 09.04.2008, str. 72).
Jednocześnie art. 3 u.k.s.c. stanowi, że krajowy system cyberbezpieczeństwa ma na celu zapewnienie cyberbezpieczeństwa na poziomie krajowym, w tym niezakłóconego świadczenia usług kluczowych i usług cyfrowych, przez osiągnięcie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa systemów informacyjnych służących do świadczenia tych usług oraz zapewnienie obsługi incydentów.
Incydent według art. 2 pkt 5 - pkt 8 u.k.s.c. może przybrać postać:
- incydentu, to jest zdarzenia, mającego lub mogącego mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo;
- incydentu krytycznego, który skutkuje znaczną szkodą dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, interesów międzynarodowych, interesów gospodarczych, działania instytucji publicznych, praw i wolności obywatelskich lub życia i zdrowia ludzi, klasyfikowany przez właściwy CSIRT MON, CSIRT NASK lub CSIRT GOV;
- incydentu poważnego, powodującego lub mogącego spowodować poważne obniżenie jakości lub przerwanie ciągłości świadczenia usługi kluczowej;
- incydentu istotnego, polegającego na tym, że ma istotny wpływ na świadczenie usługi cyfrowej w rozumieniu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/151 z dnia 30 stycznia 2018 r. ustanawiającego zasady stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148 w odniesieniu do dalszego doprecyzowania elementów, jakie mają być uwzględnione przez dostawców usług cyfrowych w zakresie zarządzania istniejącymi ryzykami dla bezpieczeństwa sieci i systemów informatycznych, oraz parametrów służących do określenia, czy incydent ma istotny wpływ (Dz.U.UE.L.2018.26.48).
W toku analizy systemowego kontekstu pojęcia informacji publicznej, którym posługuje się ustawa o dostępie do informacji publicznej, ważna jest również ustawa o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U.2023.122 ze zm. - u.z.k.), która w art. 3 definiuje:
- sytuację kryzysową jako sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków (pkt 1);
- infrastrukturę krytyczną jako systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców (infrastruktura krytyczna obejmuje systemy między innymi transportowe zgodnie z pkt 2 lit. h);
- europejską infrastrukturę krytyczną jako systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia i instalacje kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców, wyznaczone w systemach, o których mowa w pkt 2 lit. a i h, w zakresie energii elektrycznej, ropy naftowej i gazu ziemnego oraz transportu drogowego, kolejowego, lotniczego, wodnego śródlądowego, żeglugi oceanicznej, żeglugi morskiej bliskiego zasięgu i portów, zlokalizowane na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, których zakłócenie lub zniszczenie miałoby istotny wpływ na co najmniej dwa państwa członkowskie (pkt 2a);
- ochronę infrastruktury krytycznej jako wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie (pkt 3).
W świetle powyższego informacja publiczna, o której mówi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ma swoje przedmiotowe granice wyznaczone przez system obowiązującego prawa, uwzględniając przy tym multicentryczność tego systemu (prawo unijne i prawo krajowe). Informacja, o której mówi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ma wykazywać przymiot "publiczności", a więc jej udzielenie ma służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty publicznoprawnej. Ma realizować interesy i cele publiczne. Konsekwentnie zatem pojęcie informacji publicznej pozostaje w związku zgody z dobrem wspólnym w tym rozumieniu, że informacja publiczna służy dobru wspólnemu, wspólnocie publicznoprawnej.
Analizowane prawo do uzyskania informacji publicznej jako publiczne prawo podmiotowe z jednej strony wyraża pozycję prawną jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych), ale z drugiej strony prawo do informacji publicznej jest bezpośrednio powiązane z interesem tej wspólnoty. Z kolei interes wspólnoty publicznoprawnej należy odczytywać z uwzględnieniem systemu obowiązującego prawa.
Prawidłowe wykładnia i stosowanie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wymaga uwzględnienia nie tylko literalnej treści tych unormowań, ale także systemu obowiązującego prawa (wykładni systemowej zewnętrznej) oraz celów u.d.i.p., u.k.s.c., u.z.k.
Orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku, akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczając możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy taka interpretacja zawodzi, okazuje się niewystarczająca z punktu widzenia funkcjonowania określonej instytucji prawa (por. przykładowo uchwały NSA sygn.: II FPS 8/10, I GPS 1/11).
Wykładnia systemowa i funkcjonalna służą wzmocnieniu i skontrolowaniu prawidłowości wyniku wykładni językowej (por. TK w sprawie sygn. K 25/99; SN w sprawach sygn.: III ARN 84/92, III CZP 52/96, I CKN 664/97, III CZP 8/03; NSA w sprawie sygn. II FSK 210/19).
Literalne odczytanie słów zawartych w przepisie prawa wymaga skorelowania z wnioskami, jakie wynikają z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji. Prawidłowo przeprowadzony proces wykładni przepisu prawa wymaga harmonizowania kontekstów interpretacyjnych (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.).
Każdorazowo należy mieć w polu widzenia, że językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni z tego względu, że przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym (por. przykładowo TK w sprawie sygn. K 25/99).
Omówione wyżej argumenty prawne w realiach tej konkretnej sprawy jednoznacznie przemawiają za stwierdzeniem, że nie ma analizowanego przymiotu "publiczności", wymaganego przez art. 1 ust. 1 u.d.i.p., taka informacja, której przekazanie pozostaje w jawnej opozycji do podstawowych interesów społecznych, gospodarczych państwa, interesów i celów publicznych, w tym do bezpieczeństwa państwa i obywateli, a więc do interesu wspólnoty publicznoprawnej. Wówczas bowiem udzielenie informacji każdemu, kto o to wnosi, w istocie rzeczy nie stanowi realizacji publicznego prawa podmiotowego jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, ale byłoby stwarzaniem ryzyka naruszenia interesu wspólnoty publicznoprawnej, zakłócenia krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej w obrębie usług kluczowych.
Przedstawiony wyżej systemowy i funkcjonalny kontekst ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie prowadzi do konstatacji, że nie jest informacją publiczną informacja, która dotyczy aktualnych czy planowanych parametrów funkcjonowania transportu lotniczego jako usługi kluczowej z punktu widzenia utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej. Taka informacja realnie może prowadzić do incydentów zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i nast. u.k.s.c. i do zakłóceń, o których mówi art. 3 u.k.s.c.
Konsekwentnie zatem ustawodawca w art. 5 u.d.i.p., ograniczając prawo do informacji publicznej, nie wymienił usług kluczowych, czy operatorów takich usług, infrastruktury krytycznej, czy incydentów. Pozostawił bowiem tę sferę aktywności, która dotyczy usług kluczowych, infrastruktury krytycznej, ryzyka incydentów, poza zakresem informacji publicznej z art. 1 ust. 1 tej ustawy, kierując się dobrem całej wspólnoty publicznoprawnej, a ściślej koniecznością niezakłóconego, bezpiecznego utrzymania krytycznej działalności społecznej i gospodarczej, w tym przypadku w zakresie transportu lotniczego. Takie wnioski wynikają przede wszystkim z art. 346 ust. 1 lit. a TFUE oraz z art. 61 ust. 3 Konstytucji.
Oznacza to, że na P. nie spoczywał obowiązek stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skoro taka decyzyjna odmowa może odnosić się wyłącznie do informacji publicznej.
Dla ścisłości należy zaznaczyć, że skarga dotyczyła bezczynności P. wyłącznie w zakresie pkt 2 wniosku Skarżącej z 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 - P.p.s.a.), granice sądowej kontroli legalności obejmowały wyłącznie bezczynność P. w odniesieniu do pkt 2 tego wniosku.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX.
Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.