I SA/Wr 362/06

I SA/Wr 362/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Katarzyna Borońska
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
art. 119,  art. 123 ust. 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 18 ust. 2 pkt 4,  art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: S.WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Borońska S. WSA Katarzyna Radom - sprawozdawca Protokolant: Lucyna Barańska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na uchwałę Rady Miejskiej w J. L. z dnia [...] o nr [...] w przedmiocie zmian budżetu miasta i gminy na 2005 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] wpłynęła skarga Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w J. L. z dnia [...] w sprawie zmian budżetu miasta i gminy na 2005 r.
W podstawie prawnej skargi Kolegium przywołało przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podnosząc, iż w dniu [...] wpłynął wniosek radnej Rady Miejskiej w J. L. zawierający żądanie uznania zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem, z jego treści wynikało, iż na sesji Rady Miejskiej w dniu [...], przy omawianiu projektu zaskarżonej uchwały, zgłosiła ona wniosek sprawie zmiany ww. uchwały. Propozycja ta nie powodowała zwiększenia wydatków czy zmniejszenia dochodów i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu gminy, a mimo to uznano, że dla głosowania wniosku radnej wymagana jest zgoda burmistrza. Wobec jej braku orzeczono, że wniosek jako niezgodny z prawem nie może być głosowany.
Kolegium uznało, iż twierdzenia radnej powołującej się na naruszenie kompetencji organu stanowiącego w procesie dokonywania zmian w budżecie są zasadne, powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 204 r. sygn. akt I SA /Wr 2544/03. Nie znajduje bowiem uzasadnienia w obowiązującym prawie pogląd wedle, którego uprawnienia organu wykonawczego – przy zachowaniu wynikającej z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zasady zrównoważenia budżetu – wyłączałyby uprawnienia rady gminy do dokonywania zamian w przedstawionym przez burmistrza projekcie zmiany uchwały budżetowej polegającej na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie. Prowadziłby to do wniosku, że rada ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, tymczasem z żadnej normy nie wynika takie ograniczenie, mogłoby to nastąpić wyłącznie na mocy ustawy, a wówczas jako wyjątek winno być interpretowane zawężająco. Wątpliwości w zakresie rozłożenia kompetencji
pomiędzy radą gminy a wójtem należy rozstrzygać na rzecz rady, stopień jej związania projektem wyznacza art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgłaszanie innych zmian jest zatem dopuszczalne. Ponieważ zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem [...], zgodnie z art. 158 § 2 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej niezgodności z prawem jako podjętej z naruszeniem prawa, co spowoduje przywrócenie organowi stanowiącemu pełnie uprawnień ustawowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, przecząc zarzutowi naruszenia prawa, bowiem zgłoszony przez radną wniosek nie spełniał wymogów przewidzianych w § 27 statutu Gminy J. L., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] nr [...]. Przedstawiony projekt zmian budżetu był wcześniej pozytywnie zaopiniowany przez stałe komisje Rady Miejskiej, w trybie przewidzianym w statucie. Powołując się na poglądy doktryny wskazano, że projekt uchwały przygotowywany jest przez burmistrza, a wszelkie jego zmiany wymagają jego zgody. Projekt zgłoszony przez radną nie odpowiadał wymogom statutowym, jak również nie został uprzednio przedłożony komisjom rady, a skoro nie uzyskał akceptacji burmistrza nie mógł zostać zgłoszony także jako autopoprawka. Z treści skargi nie wynika także co powinien poddać pod głosowanie Przewodniczący Rady Miejskiej, bowiem z treści protokołu wynika, że radna nie sprecyzowała ostatecznie treści swojego wniosku, ponadto propozycje zmierzały do zwiększenia deficytu budżetowego.
W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, odnosząc się natomiast naruszenia postanowień statutu wskazało na niemożność odniesienia się do jego treści nie została bowiem przywołana. Niezależnie od tego wniosek radnej nie powodował zmian o jakich mowa w art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, sprowadzał się bowiem do nieprzyjmowania zmian proponowanych przez burmistrza. Stopień związania rady projektem wynika jedynie z treści powołanego wyżej przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz 1269), stanowiąc w przepisie § 1 ust. 1, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 ww. przepisu kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. późn. zm. 1270 z zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Również ustawa z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.
Działając w ramach tak przyznanych kompetencji, Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, stwierdził, iż objęty skargą akt odpowiada prawu, co uzasadniało jej oddalenie.
Na wstępie wskazać jednak należy, na fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd, a nawet w dacie wniesienia skargi objęty nią akt utracił już moc obowiązującą, ta jednak okoliczność, w świetle zapisów art. 94 ust. 2 powoływanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości orzekania o jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Legitymacje do takiego działania należy wyprowadzić z cytowanego powyżej zapisu ustawy o samorządzie gminnym, skoro bowiem Sąd byłby uprawniony do orzeczenia o niezgodności z prawem spornej uchwały, to stosując wykładnię a contrario jest także umocowany do oceny, iż odpowiada ona prawu. Pogląd ten był już wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Wr 2544/03 (ZNSA 2005/1/88), w którym stwierdzono, iż: "Sąd uznał przy tym, iż zaistniała w toku postępowania sądowoadministracyjnego utrata mocy obowiązującej przez będącą rocznym planem finansowym uchwałę w sprawie zmian w budżecie za 2003 r. nie jest przeszkodą do oceny jego zgodności z prawem. W tym bowiem zakresie - w drodze analogii - zastosowanie znalazłaby regulacja z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) i ewentualne orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem."
Uznając zatem kompetencje Sądu do merytorycznej oceny objętego skargą aktu stwierdzić należy, iż co do zasady stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. zawarte w skardze jest słuszne i Sąd w pełni je podziela. Słusznie bowiem wskazano, powołując się na przywoływane już wyżej orzeczenie Sądu z dnia 10 lutego 2004 r., zgodnie z którym "Rada Gminy z mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 122 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie obowiązuje w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu gminy, ale także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego. Przez pojęcie "uchwalenie budżetu" rozumieć bowiem należy nie tylko podjęcie uchwały budżetowej, ale także dokonywanie zmian w tej uchwale już po uchwaleniu w ciągu roku budżetowego (tak NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r. III SA 2201/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 70). Nie budzi wątpliwości także to, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo przygotowania projektu uchwały budżetowej, a także wyłączna inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały (art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 119 ustawy o finansach publicznych).
Jednakże nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa stanowisko, wedle którego powyższe uprawnienia organu wykonawczego - przy zachowaniu wynikającej z art. 123 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zasady zrównoważenia budżetu - wyłączałyby uprawnienia Rady Gminy do dokonywania zmian, w przedstawionym przez wójta gminy projekcie zmian uchwały budżetowej, polegających na przeznaczeniu wydatków na cele inne niż proponowane w projekcie uchwały. Stanowisko takie w istocie prowadzić musiałoby do wniosku, iż Rada Gminy ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w wersji przedstawionej przez organ wykonawczy. Tymczasem z żadnej normy prawnej takiego obowiązku po stronie Rady nie można wyprowadzić, a ograniczenie kompetencji Rady Gminy w procesie uchwalania budżetu mogłoby nastąpić jedynie na podstawie ustawy i - jako wyjątek od zasady - należało je interpretować zawężające. Wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy Radą Gminy jako organem stanowiącym i wójtem (burmistrzem, prezydentem) jako organem wykonawczym rozstrzygać trzeba na rzecz organu stanowiącego (por. glosa A. Niezgody do wyroku NSA z dnia 9 października 2002 r. III SA 1799/02, OSP 2003, nr 6, s. 316). Stopień związania Rady Gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika wyłącznie z treści przywołanego już art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wedle tego przepisu bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta) organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej (...) zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe są natomiast inne zmiany, polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i na zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do zwiększenia deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje dochodów i wydatków. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie dopuszcza zatem przeznaczenie przez Radę Gminy wydatków na cele inne niż proponowane przez organ wykonawczy i jest tłumaczone tym, iż projekt budżetu jest opracowywany przez organ wykonawczy głównie na podstawie przesłanek ekonomicznych, tj. możliwości finansowych gminy, natomiast Rada Gminy jako organ stanowiący reprezentuje zróżnicowane interesy mieszkańców i podejmuje decyzje oparte bardziej na przesłankach społecznych lub politycznych niż na podstawach ekonomicznych (por. C. Kosikowski, Z. Springer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., Zielona Góra 2000, s. 281)."
Pogląd ten, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i aprobuje. Na tym jednak kończy się uznanie słuszności stanowiska skarżącej, bowiem przy jego formułowaniu pominięto istotną zdaniem Sadu – a podnoszoną przez stronę przeciwną okoliczność – postanowienia statutu.
Statut gminy jest bowiem aktem o charakterze normatywnym, jego postanowienia są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.03.1999 r. sygn. akt II SA 6/99; LEX nr 46743). Jak wynika z zapisów powoływanej przez stronę przeciwną Uchwały Rady Miejskiej w J. – L. z dnia [...] w sprawie Statutu Gminy J. – L. (Dz. Urz. Województwa D. Nr [...], poz. [...] ze zm.) reguluje ona m.in. organizacje i tryb działania Rady Miejskiej w J. L. W Rozdziale II opisano m.in. inicjatywę uchwałodawczą i tryb zgłaszania uchwał. § 27 ust. 1 Statutu stanowi, iż inicjatywę uchwałodawczą posiada Przewodniczący, Przewodniczący komisji w jej imieniu, każdy radny, przewodniczący klubu w imieniu klubu oraz Burmistrz, dalsze ust. tegoż zapisu stanowią, iż wniosek o podjęcie uchwały, wraz z jej projektem i uzasadnieniem, kieruje się do Przewodniczącego, który przedstawia projekt do zaopiniowania właściwym ze względu na treść uchwały i jej przedmiot komisjom, po uzyskaniu opinii prawnej Radcy Prawnego Urzędu, a w przypadku gdy podjęcie uchwały wywołuje skutki finansowe, także opinii Skarbnika Gminy. Po zaopiniowaniu przez komisje, ostateczny projekt uchwały przygotowuje Burmistrz, z uwzględnieniem poprawności językowej, zasad techniki legislacyjnej oraz zgodności z prawem. Projekty uchwał dotyczące spraw organizacyjnych Rady przygotowuje Biuro Rady. Prowadzący sesję informuje na sesji o projektach uchwał, które wpłynęły w okresach między sesjami, o stopniu zaawansowania prac nad ich przygotowaniem oraz o spodziewanym terminie wniesienia ich pod obrady sesji. Projekty niespełniające wymogów proceduralnych z ust. 3 i 4 albo wymogów określonych w § 26 ust. 3 od pkt 2 do pkt 5 nie mogą być przedmiotem obrad.
Zapis § 23 statutu reguluje tryb sesji Rady Miejskiej, stanowiąc w ust. 1, iż prowadzona jest ona zgodnie z porządkiem obrad. Z wnioskami o zmianę porządku może wystąpić radny lub Burmistrz. Jednocześnie ust. 9 ww. zapisu stanowi, iż wnioski, których realizacja wymaga rozstrzygnięcia w formie uchwały, muszą spełnić wymogi wynikające z § 27 ust. 2 i 3 statutu.
Realizacja i zachowanie wskazanego trybu możliwe jest z uwagi na zapis § 21 Statutu, zgodnie, z którym o zwołaniu sesji radni otrzymują zawiadomienie co najmniej na 7 dni przed terminem, a o zwołaniu sesji nadzwyczajnej co najmniej na 3 dni przed terminem. W zawiadomieniu należy podać termin, miejsce, godzinę rozpoczęcia oraz porządek obrad sesji. Do zawiadomienia dołącza się projekty uchwał i niezbędne materiały, jeżeli nie zostały radnym dostarczone wcześniej. Materiały dotyczące planów gospodarczych, uchwalenia budżetu Gminy oraz sprawozdanie z wykonania budżetu radni powinni otrzymać 14 dni przed terminem stosownych sesji. W razie nieuzasadnionych naruszeń powyższych postanowień Rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji, nie później jednak niż 14 dni od daty sesji odroczonej.
Przenosząc ww. rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy sporna uchwała ujęta została w porządku obrad, o którym zgodnie z treścią § 21 Statut powiadomiono radnych (co z resztą jest w sprawie niesporne). Istniała zatem możliwość zgłoszenia przez radnych stosownych uwag i poprawek, zgodnie z przewidzianym przez prawo trybem. Jak wynika z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, radna D. P., opisanego powyżej trybu nie dopełniła, zasadnie jest zatem twierdzenie strony przeciwnej, iż wobec niespełnienia wymogów formalnych jej wniosek nie może zostać poddany pod głosowanie, co jak wskazano jest niezależne od faktu, iż zachowując prawem przewidziany tryb radny jest uprawniony do takiego działania.
Nie można tym samym pogodzić się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż nie mogła odnieść się do argumentacji strony przeciwnej, bowiem nie przywołała ona zapisów statutu. Akt ten jest bowiem powszechnie dostępnym aktem prawa miejscowego, opublikowanym w dzienniku urzędowym i dotarcie do niego nie nastręcza nadmiernych trudności.
W tym stanie rzeczy nie negując uprawnień rady gminy do dokonywania zmian uchwał budżetowych (oczywiście w zakresie ograniczonym treścią art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 2998 r. o finansach publicznych – tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), stwierdzić należy, iż w realiach rozpoznawanej sprawy wniosek radnej z uwagi na kwestie formalne nie mógł być rozpoznawany, co na mocy art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. późn. zm. 1270) uzasadniało oddalenie skargi.