I SA/Wa 759/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Gminę B. na pismo Wojewody M. z [...] października 2018 r., nr [...] .

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Burmistrz Gminy B. pismem z [...] września 2018 r. zwrócił się do Wojewody M. o wydanie zaświadczenia, że wniosek Gminy z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] obejmował i obejmuje wszystkie działki pod drogą gminną - ul. W. w O. , z wyłączeniem działek będących przedmiotem zasiedzenia stwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] lipca 1993 r., sygn. akt [...] oraz, że stosownie do udzielonych wyjaśnień Burmistrza Gminy B. , w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w P. pod sygn. akt [...] , zmianie uległo jedynie oznaczenie nieruchomości objętych wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r.

Pismem z [...] października 2018 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału [...] poinformował Burmistrza, że ww. informacje są znane podmiotowi występującemu o wydanie zaświadczenia, wobec czego wniosek jest nieuzasadniony. Burmistrz Gminy B. złożył zażalenie od pisma z [...] października 2018 r. Zarzucił naruszenie art. 220 § 1 pkt 1 kpa oraz wskazał, że pismo z [...] października 2018 r. stanowi postanowienie z art. 219 kpa.

Rozpoznając sprawę Minister Rozwoju wskazał, że na podstawie art. 217 - 220 kpa organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, a odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Minister wyjaśnił, że z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i art. 125 kpa, a w szczególności powinno zawierać uzasadnienie oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Organ wskazał, że pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału [...] z [...] października 2018 r. nie spełnia wymogów postanowienia określonych w art. 124 i art. 125 kpa, m. in. poprzez brak pouczenia o środkach zaskarżenia, a także podpisane zostało przez osobę nieupoważnioną przez Wojewodę M. .

W ocenie Ministra Burmistrz Gminy B. wniósł zażalenie na czynność materialno - techniczną, która nie została poddana, na podstawie przepisów kpa, kontroli instancyjnej, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Minister powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wa 83/05 stwierdził, że pisma organu nie można potraktować jako zaświadczenia, jeśli organ nie potwierdził nim faktów, które wskazał we wniosku skarżący ani odmowy jego wydania, o której mowa w art. 219 kpa. Dodał, że nawet jeśli treść przywołanego pisma wskazuje na to, iż organ de facto odmawia skarżącemu potwierdzenia wskazanych przez niego faktów, to niemniej powyższe nie nastąpiło w przepisanej formie procesowej.

Na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. skargę złożyła Gmina B. . Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] października 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 kpa w zw. z art. 219 kpa oraz art. 220 § 1 pkt 1 kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Wojewody M. z [...] października 2018 r. na skutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie to nie stanowiło postanowienia. Zarzuciła niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i błędne uznanie, że wniosek o wydanie zaświadczenia złożył Burmistrz Gminy B. działając jako organ administracji publicznej, zamiast jako strona postępowania, tj. Gmina B. w sprawie potwierdzenia aktualnego zakresu przedmiotowego postępowania nr [...] .

W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że pismo z [...] października 2018 r. wydane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] jest postanowieniem, ponieważ spełnia minimalne formalne kryteria uznania tej czynności za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że brak wszystkich elementów składowych postanowienia, wymienionych art. 124 kpa nie przesądza o tym, że taki akt administracyjny jest jedynie pismem organu administracji. O uznaniu danego aktu za postanowienie przesądza jego treść, a nie nadana mu forma. Pismo, które nie zawiera wszystkich elementów składowych wymienionych w art. 124 kpa jest postanowieniem, jeżeli zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 123 kpa i art. 134 kpa w zw. z art. 219 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Zważyć należy, że art. 134 kpa nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie środka odwoławczego przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Przepis art. 134 kpa obliguje organ przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, m.in. do zbadania wniesionego środka odwoławczego (zażaleniowego) pod kątem jego dopuszczalności. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie, ponieważ nie wszystkie czynności organu podlegają zaskarżeniu.

Natomiast zgodnie z art. 124 kpa postanowienie powinno zawierać, m.in. pouczenie, czy i w jaki trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Z kolei stosownie do art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Odnosząc te przepisy do niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Minister uznał, że zażalenie jest niedopuszczalne (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych), gdyż pismo z [...] października 2018 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 kpa w zw. z art. 219 kpa. Jak wyżej zaznaczono jednym z elementów postanowienia jest podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo z [...] października 2018 r. podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] M. Urzędu Wojewódzkiego w W. - M. S. . Stosownie do art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Natomiast zgodnie z art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234) wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zważyć należy, że powyższe przepisy określają formę i treść upoważnienia administracyjnego. Upoważnienie powinno być pisemne oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika. Powinno więc jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika upoważnienie udzielone przez Wojewodę dla M. S. do wydawania postanowień. Co istotne na takie upoważnienie M. S. nie powołuje się w piśmie z [...] października 2018 r. Już chociażby z tych przyczyn nie sposób uznać, że powyższe pismo spełnia wymogi postanowienia w rozumieniu art. 124 kpa w zw. z art. 219 kpa. Słusznie także wskazał Minister, że pismo nie zawiera pouczenia o ośrodkach zaskarżenia.

Wprawdzie ma rację skarżąca Gmina, że nie nazwa przesądza o tym czy organ wydał akt administracyjny, czy też sporządził pismo, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). Jednakże w sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany postanowieniem (decyzją), to ocena czy jest w istocie tym aktem zależy od tego, czy zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla postanowienia (decyzji). Do takich elementów należy, m.in. podpis osoby reprezentującej organ administracyjny oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Z przyczyn wyżej omówionych pismo z [...] października 2018 r. nie jest postanowieniem z art. 124 kpa w zw. z art. 219 kpa. Dlatego prawidłowo Minister wydał postanowienie na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo z [...] października 2018 r. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia powyższych przepisów. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Ministra art. 220 § 1 pkt 1 kpa, gdyż przepis ten nie był przez niego stosowany. Podstawą zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r. był art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa.

Mając na względzie wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art.119 pkt 3 ppsa.