I SA/Wa 756/26

I SA/Wa 756/26 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art.58 par. 1 pkt 1 i 6 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sołectwa [...] na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1833) w przedmiocie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw i rodzajów niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 16 lutego 2026 r. Sołectwo [...] (dalej: strona) złożyło skargę na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) w przedmiocie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw i rodzajów niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych w zakresie pozycji [...] Załącznika Nr 1 w Podkarpackiem dotyczącej zmiany nazwy [...] z "przysiółek wsi [...]" na "wieś".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 poz. 143 ze zm. dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3).
Podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Przedmiotem niniejszej skargi jest akt wykonawczy - Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw i rodzajów niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych (DZ. U. z 2025 r., poz. 1833)
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443) urzędowe nazwy, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2, ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 8.
Przepisy ustawy – P.p.s.a. nie przewidują możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez ministra na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Jak wskazano w art. 87 Konstytucji RP rozporządzenie - jest jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. W myśl art. 92 Konstytucji RP ust. 1 rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Konstytucja RP ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa (art. 87), w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym (w tym rozporządzeniom) cechę powszechnego obowiązywania. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) równocześnie za decyzję administracyjną, bądź inny akt władczy wydany w sprawie indywidualnej. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przyjęcie w Konstytucji RP koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa oznacza, że każde rozporządzenie, jako forma aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno być traktowane, jako objaw działalności prawotwórczej, zmierzającej do ukształtowania stanu prawnego powszechnie obowiązującego. Skarga na rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji RP, nawet jeżeli jej zakresem objęte są normy indywidualno-konkretne zawarte w tym akcie, nie należy do kategorii spraw, do których rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny.
Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób uznać, że skarga na akt normatywny - rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji RP mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Żadne argumenty nie przemawiają w szczególności za tym, że rozporządzenie (lub jego część) może być traktowane jako zaskarżalny do sądu administracyjnego akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z przepisu tego można wywieść, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego.
Reasumując, zaskarżone rozporządzenie nie należy do żadnej z form działalności ministra, jako organu administracji publicznej w zakresie przyznanych mu do rozstrzygania spraw indywidualnych, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Rozporządzenie to jest aktem normatywnym, stanowiącym przejaw działalności legislacyjnej Ministra, jako organu konstytucyjnego, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. Z oczywistych względów nie jest ono także aktem prawa miejscowego organów samorządowych, czy terenowych, wszak nie taka ranga przynależy ministrom.
Skarga na rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw i rodzajów niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych w zakresie pozycji [...] w Podkarpackiem dotyczącej zmiany nazwy [...] z "przysiółek wsi [...]" na "wieś" podlega odrzuceniu, ponieważ nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Niezależnie od powyższego skarga sołectwa na przedmiotowe rozporządzenie jest również niedopuszczalna z innych powodów, bowiem została wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej.
Skargę do Sądu na przedmiotowe rozporządzenie wniósł sołtys reprezentujący sołectwo, a zatem rozważyć należało czy sołtys jest uprawniony do zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.g.", gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym sołectwo będące jedynie jednostką pomocniczą nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Nie ulega także wątpliwości, że konkretne sołectwo i jego organy są w pełni podporządkowane organom gminy na zasadach uregulowanych w statucie sołectwa. Między organami sołectwa i organami gminy zachodzą stosunki wewnętrzne o charakterze ustrojowym.
Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. szerzej wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1592/12, z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z radą sołecką, której również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi, zwłaszcza że zgodnie z art. 36 ust 1 u.s.g. jest to jedynie organ wspomagający działalność sołtysa.
W orzecznictwie reprezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym sołtys jako organ wykonawczy sołectwa, także nie ma legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 5/20, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. Z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 1/20).
Wobec powyższego i z tego względu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.