I SA/Wa 813/23

I SA/Wa 813/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2893/23 - Postanowienie NSA z 2025-07-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 214a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. M., A. M., E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. nr KOC/237/Go/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
A. M., A. M., E. M. i J. M. (dalej, jako: skarżące), działając przez pełnomocnika wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania A. M., A. M., E. M. i J. M. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. Hip. [...], stanowiącej obecnie część działek nr [...] i [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, dalej, jako: dekret). W dniu [...] czerwca 1948 r. była właścicielka złożyła, w trybie art. 7 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Wniosek został złożony w terminie określnym w dekrecie. Nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r., co zostało potwierdzone w Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...]. Obecnie nieruchomość stanowi własność [...] co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1992 r.
Zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w [...], Wydział Hipoteczny z dnia [...] marca 1946 r. nr [...] nieruchomość stanowiła własność F. z M. i H. z M.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, a Minister Gospodarki Komunalnej decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. utrzymał orzeczenie w mocy.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził nieważność ww. decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] czerwca 1948r. organ I instancji poczynił następujące ustalenia.
Z analizy geodezyjnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że dawna nieruchomość nr hip. [...] znajduje się obecnie w granicach działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.
Ustalono następstwo prawne na podstawie stosownych dokumentów, obecnie stronami postępowania są: A. M., A. M., E. M. i J. M.
Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonym w dniu [...] października 2010 r. uchwałą [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr [...]). Zgodnie z planem nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej [...] - droga lokalna (ul. [...]- droga gminna). .
Część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 29 lokali komunalnych, w tym 25 mieszkalnych i 4 użytkowe.
Zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej, jako: ugn) odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na cele określone w art. 6 ustawy (cele publiczne) oraz ze względu na zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 poz. 172).
Ponadto działka nr [...] z obrębu [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który obrysem wchodzi na działkę nr [...] z obrębu [...] - droga publiczna i nie jest możliwe podzielenie tego budynku oraz zbycie lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.
Nie jest także zasadne, zdaniem organu, zawieszenie postępowania, o co wnosili spadkobiercy, ponieważ sprawa stanu technicznego budynku tocząca się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do niniejszej sprawy.
Od tej decyzji A. M., A. M., i J. M. wniosły odwołanie.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 214a ugn i art. 7 ust. 2 dekretu oraz wskazało, że spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a ugn jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu.
Jak podał organ, w aktach sprawy znajduje się aktualne opracowanie geodezyjne dawnej nieruchomości hipotecznej [...] o pow. [...] m2 sporządzone w dniu [...] kwietnia 2021 r. przez geodetę, z którego wynika, że obecnie dawna nieruchomość zawiera się w działkach ew. nr [...]cz. o pow. [...] m2 i [...] cz. o pow. [...] m2. Działka nr [...] cz. o pow. [...] m2, stanowiąca przeważającą część dawnej działki hipotecznej oznaczona jest na obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. [...]), symbolem [...]- droga gminna ulica [...], potwierdza to także informacja z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2021 r. Droga publiczna, nie może podlegać zwrotowi na rzecz byłego właściciela. Art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022poz. 1693, tj. ze zm.) przesądza bowiem, że drogi gminne stanowią własność gminy.
Natomiast na działce nr [...], pod adresem [...] znajduje się budynek mieszkalny, wedle pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2020r. nr [...], budynek powstał w 1912 r., jednakże w latach 1967- 2019 budynek przeszedł kapitalny remont, został wyposażony w instalację gazową, remontowano elewację, elementy konstrukcji, piwnice, balkony oraz instalacje. Aktualnie stan techniczny budynku określono jako zły i wymagający kapitalnego remontu - pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Do pisma dołączono wykaz lokali mieszkalnych w budynku wraz z umowami najmu zawartymi z lokatorami. Wedle wykazu, zawarto 10 umów najmu, pozostałe lokale zajmowane są bez tytułu prawnego bądź są pustostanami. Budynek wchodzi w skład układu urbanistycznego ulicy [...] na odcinku [...] wpisanego do rejestru zabytków, co wynika z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] ([...]). Na tym terenie występują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
W ocenie Kolegium, organ I instancji nie mógł orzec inaczej jak tylko odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Spełnione bowiem zostały przynajmniej dwie negatywne przesłanki zwrotu.
Zdaniem organu odwoławczego, nie było także podstaw do zawieszania postępowania w sprawie. Postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie ma związku z postępowaniem w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela nieruchomości. Postępowanie to dotyczy budynku, a nie gruntu objętego postępowaniem o zwrot.
Z akt sprawy wynika, organ przeprowadził wnikliwie postępowanie wyjaśniające, ustalił ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz oparł się na aktualnych dokumentach. Zdaniem organu, nie można bowiem uznać, że dane z ewidencji gruntów z 2021 r., analiza geodezyjna wykonana w kwietniu 2021 r. i wykaz lokatorów z 2020 r. są nieaktualne.
Organ informował także strony o przebiegu postępowania i czynnościach wykonywanych w sprawie. Przed wydaniem decyzji strona zapoznała się z aktami i miała możliwość wypowiedzenia w sprawie, świadczy o tym protokół-karta przyjęcia interesanta z dnia [...] lutego 2022 r.
Ponadto, wydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony, czyli zwrot gruntu pow. [...] m2 stanowiący część niepodzielnej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym zajmowanym przez lokatorów, spowodowałoby to, że decyzja byłaby niewykonalna, a więc obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Z tym rozstrzygnięciem A. M., A. M., E. M. i J. M. nie zgodziły się i wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 6 ugn z powodu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w niniejszej sprawie, gdyż:
a. organ (jak również organ I instancji) nie wziął pod uwagę (pomimo poinformowania go o tym przez skarżących w piśmie z wnioskiem o zawieszenie postępowania z dnia 1 sierpnia 2022 r.) toczącego się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") pod znakiem sprawy: [...], dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości (tj. budynku, względem którego skarżący wnoszą o przyznanie prawa użytkowania wieczystego), który to bardzo zły stan techniczny zagraża życiu lub zdrowiu ludzi (co zostało szczegółowo wykazane wraz z dokumentacją fotograficzną w treści ekspertyzy technicznej nr [...] zrealizowanej na zlecenie [...], po uprzednim nakazie PINB-u w [...]), a które to postępowanie, jakkolwiek nie stanowi zagadnienia wstępnego, to niemniej jednak, z uwagi na dotychczasową obstrukcję [...] w zakresie usunięcia nieprawidłowości ww. złego stanu technicznego w dalszym ciągu trwa i może spowodować dalej idące konsekwencje, w tym w szczególności zakaz użytkowania budynku stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i nakaz opuszczenia budynku przez ludzi lub jego rozbiórki, co ma szczególnie istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż decyzja PINB-u w [...] mogłaby przesądzić o konieczności usunięcia z nieruchomości zamieszkujących lokatorów (jeżeli tacy są), a w konsekwencji - nie byłoby podstawy do oddalenia przedmiotowego wniosku na podstawie art. 214a ust. 1 pkt 6 ugn;
b. organ, w treści zaskarżonej decyzji, twierdząc, iż wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, ogólnikowo powołał się jedynie na dane z ewidencji gruntów, analizę geodezyjną oraz wykaz lokatorów z 2020 r., co zdaniem skarżących nie stanowi prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, co w szczególności dotyczy wykazu lokatorów, gdyż zdaniem skarżących, wątpliwym jest, by rzeczywisty stan faktyczny co do liczby żyjących w budynku lokatorów, po upływie prawie 3 lat, pozostał ten sam, mając na uwadze zwłaszcza fatalny stan techniczny budynku położonego na nieruchomości, zaś ogólnikowe powołanie się na dokumenty ze wskazaniem, "iż nie można uznać że dane (...) są nieaktualne" nie stanowi wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego;
c. organ nie przeprowadził dowodu z oględzin lub nie zlecił przeprowadzenie takiego dowodu Policji w celu zdobycia aktualnych informacji co do tego, czy na moment wydawania zaskarżonej decyzji budynek posadowiony na nieruchomości faktycznie jest zamieszkały, natomiast oparł rozstrzygnięcie w tej kwestii na informacji z marca 2020 r., tj. dotyczącej stanu sprzed ponad 2 lat i 11 m-cy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a przez to nieaktualnej - co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na błędnej podstawie faktycznej i naruszeniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej, a przede wszystkim brakiem podstaw do zastosowania prawa materialnego, tj. art. 214a ust. 1 pkt 6 ugn jako podstawy wydania decyzji odmownej;
2. art. 98 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę zawieszenia postępowania przez organ w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony oraz zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, tymczasem organ:
a. w treści decyzji w ogóle nie odniósł się do złożonego przez strony wniosku o zawieszenie złożonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., tylko bezrefleksyjnie powielił argumentację organu I instancji dotyczącą postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i braku związku tego postępowania z przedmiotowym postępowaniem, podczas gdy zarzut w odwołaniu dotyczył art. 98 § 1 K.p.a., którego zastosowanie ma inne przesłanki, nie zaś kwestii zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.);
b. podtrzymał twierdzenia organu I instancji i w ten sposób dokonał błędnej wykładni przepisu i odmówił zawieszenia postępowania argumentując, że w interesie społecznym leży jak najszybsze zakończenie postępowania, nie zaś, że zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu, do czego wykazania organ I instancji był zobowiązany odmawiając zawieszenia postępowania;
3. art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady ogólnej czynnego udziału stron poprzez niedopełnienie, przed wydaniem decyzji, zarówno w I jak i II instancji, obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a., przez co stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony;
4. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy po raz drugi i ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do lakonicznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co pozbawiło skarżące prawa do dwukrotnego pełnego rozpoznania ich sprawy;
5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez organ I instancji ww. przepisów postępowania, jak również wskazanych w pkt II poniżej przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było oddalenie przedmiotowego wniosku skarżących w całości,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn oraz art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. z powodu uznania, że obszar 11 m2, stanowiący 0,72 % całości nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem wchodzi w skład drogi lokalnej, co uzasadniałoby oddalenie wniosku, podczas gdy:
• po pierwsze - skrajnie niewielka część działki [...] o pow. [...] m2 ([...]% całości działki) jest zabudowana istniejącym już budynkiem z 1912 r., co powoduje trwałą i nieusuwalną niemożliwość wykorzystywania tego fragmentu działki na cele drogi lokalnej, co powoduje, że pomimo, iż skrajnie niewielki fragment tejże działki (bez względu na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego) i tak nie może być wykorzystywany na cele drogi lokalnej, bez względu na to, do kogo budynek położony na nieruchomości będzie należał, co czyni bezzasadnym argumentację organu w zakresie konieczności oddalenia przedmiotowego wniosku na tej podstawie, gdyż ten fragment działki [...] m² i tak nie może być wykorzystywany jako droga lokalna;
• po drugie, tak niewielki obszar względem całości obszaru stanowiącego nieruchomości, ze względu na wykładnię funkcjonalną przepisu, nie powinien przesądzać o oddaleniu przedmiotowego wniosku, gdyż względem pozostałej części obszaru, tj. ponad 99,28 % nieruchomości zasadnym jest uwzględnieniem wniosku; tymczasem, oddalono przedmiotowy wniosek na tej podstawie, że 0,72 % części działki, której granice zostały opracowane przez geodetę w 2021 r. i wchodzą na teren już istniejącego budynku, postawionego w 1912 r. i tak nie może być wykorzystywana jako droga lokalna, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż z tej przyczyny wniosek oddalono w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżących poparł zarzuty i wnioski skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże nowelizacją z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego celem jest umożliwienie wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Dotychczas bowiem decydujące dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe.
Wymienione w art. 214a ugn przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, to m.in. przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1 pkt 1), brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (ust. 1 pkt 5), czy też zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172, 975, 1561 i 2456) [ust. 1 pkt 6].
Przesłanki wskazane w art. 214a ugn mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Przepis art. 214a ugn powoduje, że jeśli spełniona jest którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym artykule, można odmówić ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych bez badania, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu.
Innymi słowy – "regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a pkt 1 i 2 u.g.n. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny." (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3794/18).
Dodać przy tym należy, iż przepisy nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. były przed ich wejściem w życie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, uznał m.in., że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że obecnie dawna nieruchomość Hip Nr [...] zawiera się w działkach ew. nr [...] część o pow. [...] m2 i [...] część o pow. [...] m2.
Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona jest na terenach mieszkaniowych o oznaczeniu według planu - [...] i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się lokale komunalne, w tym mieszkalne oraz lokale użytkowe. Część lokali zajmowana jest przez lokatorów (na podstawie: umowy na czas określony, umowy na czas nieoznaczony bądź bez tytułu prawnego), a część stanowi pustostan. Skarżący wywodzą, że organ powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalić czy aktualnie (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w budynku przy ul. [...] w [...] zamieszkują lokatorzy albowiem zły stan techniczny budynku mógł przesądzić o konieczności ich usunięcia.
W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał istotnych dla sprawy ustaleń, a skarżący – oprócz hipotetycznych założeń – nie przedstawili żadnych konkretnych dowodów na okoliczność innego stanu faktycznego aniżeli ten ustalony przez organ. Hipotetyczne założenie skarżących, że być może w budynku przy ul. [...] w [...] nie zamieszkują już lokatorzy, przy braku konkretnych dowodów na taką okoliczność, nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji, szczególnie gdy z materiału dowodowego tej sprawy wynikają okoliczności z goła odmienne. Przy czym podkreślić trzeba, że wystarczające jest dla uznania spełnienia przesłanki odmowy przyznania użytkowania wieczystego określonej w art. 214a ust. 1 pkt 6 ugn, aby choć jeden lokal w budynku, zajmowany był przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Jednocześnie skarżący sami nie poczynili żądnych starań aby wykazać organowi błąd w ustaleniach faktycznych. Twierdzenia skarżących są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Jak wskazuje się w orzecznictwie to, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że ma on obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18).
Nadto potencjalna możliwość opuszczenia w przyszłości przez lokatorów budynku przy ul. [...] w [...], nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skarżący konsekwentnie odnoszą się do kwestii złego stanu technicznego budynku, dążąc jednocześnie do zawieszenia niniejszego postępowania. Tymczasem przedłużające się postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowanie wieczystego, spowoduje negatywne skutki, tak dla skarżących, jak i zamieszkujących w ww. budynku lokatorów. Z tego też powodu, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W tej sprawie strony, na żądanie których wszczęte zostało postępowanie, wnioskowały zgodnie o zawieszenie postępowania administracyjnego, jednakże jak słusznie wskazał organ, takiemu rozstrzygnięciu sprzeciwia się interes społeczny, który niewątpliwie wiąże się z pewnością i stabilnością prawa. W tej sprawie ma to szczególne znaczenie z uwagi na pogarszający się stan techniczny budynku mieszkalnego, zajmowanego przez lokatorów. Zawieszenie postępowania, a tym samym wstrzymanie postępowania spowodowałoby dalszą destabilizację stanu prawnego, co w konsekwencji wpływać mogłoby na realne możliwości finansowania remontu czy bieżących napraw. To z kolei mogłoby mieć bezpośredni wpływ na losy zamieszkujących w tym budynku lokatorów.
Wyjaśnić też należy, iż obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 K. p. a. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednocześnie chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również udział w takich czynnościach, w których jest to przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Powołany art. 79a § 1 K.p.a., stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (tak w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 1344/22).
W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy w istocie nie zawiadomił stron o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a.) jednakże strona skarżąca nie wykazała aby to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że przesłanka określona w art. 214a ust. 1 pkt 6 ugn, nie była jedyną przeszkodą dla wydania pozytywnej dla skarżących decyzji. Po drugie, skarżący tak na etapie postępowania odwoławczego, ale przede wszystkim na etapie postępowania sądowego nie wyrażali stanowiska, iż dysponują konkretnym dowodem na okoliczności istotne dla wykazania zasadności ich żądania. Skarżący de facto zarzucają organowi, że to ten nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, z czym Sąd rozpoznający sprawę niniejszą się nie zgadza.
Tymczasem uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79a § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zauważyć należy, iż omawiane naruszenie miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby okoliczność ta wywołała negatywne skutki w stosunku do strony skarżącej. W tej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skarżący wnieśli skutecznie skargę do sądu administracyjnego, a zatem skorzystali z przysługujących im uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony.
Zauważyć także należy, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonym w dniu [...] października 2010 r. uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr [...]). Zgodnie z planem nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej [...] - droga lokalna (ul. [...] - droga gminna).
Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia organów oraz treść art. 6 pkt 1 ugn, który definiuje jeden z celów publicznych jako wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy, w zakresie ww. działki, zaistniała także przesłanka odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego określona w art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Oczywistym jest, że droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego, nie może być traktowana jako obiekt przynależący osobie prywatnej, co wykluczało tym samym możliwość przyznania prawa własności czasowej na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Okoliczność ta była już zresztą wielokrotnie sygnalizowana przez orzecznictwo sądowoadministarcyjne, które z tej przyczyny m.in. stało na stanowisku, iż właściciel nieruchomości (...) nie może dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy na nieruchomości tej urządzono drogę publiczną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11).
Dodatkowo zgodzić należy się z organem, że skoro działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który obrysem wchodzi na działkę nr [...] stanowiącą drogę publiczną to nie jest możliwe podzielenie tego budynku oraz zbycie lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.
Podsumowując, Sądu uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 214a ust. 1 ugn w związku z powołanymi w niej przepisami Konstytucji RP oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego są chybione. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne, zawiera omyłki i nieścisłości, jednakże uznać należy rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a wskazane uchybienia nie miały wpływu na jego treść. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259) orzekł, jak w sentencji wyroku.