I SA/Wa 2824/20

I SA/Wa 2824/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I OSK 826/22 - Wyrok NSA z 2023-05-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. R., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. (data wpływu) T. R.wystąpił do Wojewody o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez H. R. w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda ustalił, że brak jest możliwości ustalenia kręgu wszystkich spadkobierców S. R. i M. R. i tym samym wszystkich stron przedmiotowego postępowania, gdyż do chwili obecnej nie zostały przedłożone dokumenty wskazujące następców prawnych tych osób oraz wielkość ich udziałów. W związku z powyższym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji zawiesił postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do czasu przedłożenia dokumentów stwierdzających następstwo prawne po nieżyjącym S. R. oraz M. R..
W dniu [...] lipca 2020 r. T. R. złożył do Wojewody wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wyłączenie do odrębnego postępowania części postępowania dotyczącej T. R.. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. R. wniósł zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister przywołał treść art. 144 i art. 97 § 1 kpa i wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister wskazał, że Wojewoda winien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności odszukać pozostałych współwłaścicieli lub ich następców prawnych i ustalić, czy osoby te chcą przystąpić do postępowania. Podstawą zawieszenia niniejszego postępowania był więc brak wykazania stosownego następstwa prawnego. Organ podkreślił, że okoliczność dziedziczenia potwierdza prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku lub notarialny akt poświadczenia dziedziczenia - dlatego też nie jest możliwe, aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń w tej kwestii na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów lub informacji udzielanych przez stronę. Przy czym organy administracji nie mają interesu w ustaleniu prawa do spadku, co wyklucza wszczęcie przez nie samodzielnie postępowania na rzecz strony, która z racji posiadania tego interesu jest uprawniona do wszczęcia postępowania spadkowego.
Z powyższego wynika, zdaniem organu II instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe ustalenie spadkobierców strony na podstawie pisemnej informacji. Byłoby to również niezgodne z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który wskazuje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1516/15).
W odniesieniu do wniosku o wyodrębnienie postępowania w części dotyczącej wnioskodawcy, Minister wskazał, że zasadą jest, iż organ załatwia sprawę jedną decyzją, a kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 kpa przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, aby dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, przedmiot postępowania musi być podzielny w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty w odniesieniu do kilku elementów składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1976/13, LEX nr 1769228).
Mając na względzie powyższe, organ II instancji uznał, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
Na postanowienie Ministra z dnia [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. R.. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:
- art. 104 § 2, art. 7, art. 77 i art. 97 § 2 w związku z art. 12 kpa, w związku z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wydzielenia do odrębnego rozpoznania części postępowania dotyczącej T. R. i podjęcia zawieszonego postępowania w tej części, w sytuacji gdy przedmiot sprawy jest podzielny, a więc istnieje możliwość wyodrębnienia części sprawy do odrębnego postępowania i podjęcia zawieszonego postępowania w tym zakresie, co prowadzi do przewleczenia postępowania i tym samym do naruszenia zasady szybkości postępowania,
- art. 11, art. 8, art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, przedstawienie zdawkowej argumentacji celem wykazania prawidłowości rozstrzygnięcia, która zasadniczo nie odnosi się do istoty problemu oraz nie uwzględnia specyfiki sprawy, a więc nie spełnia kryteriów płynących z zasady przekonywania, co równocześnie skutkuje naruszeniem zasady zaufania do organów administracji,
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przez organ I Instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem niniejszego postępowania nie są zatem bezpośrednio kwestie możliwości lub braku możliwości wydania tzw. decyzji częściowej. Dlatego też podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 2 kpa (a nie art. 104 § 2 kpa). Zgodnie z jego treścią, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei stosownie do postanowień art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. zawiesił postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do czasu przedłożenia dokumentów stwierdzających następstwo prawne po nieżyjącym S. R. oraz M. R.. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu omawianego postanowienia, zawieszenie to miało na celu ostateczne ustalenie wszystkich następców prawnych H. R.. Podstawą zawieszenia niniejszego postępowania był więc brak wykazania stosownego następstwa prawnego wszystkich stron postępowania.
Podkreślić należy, że od postanowienia tego skarżący nie wniósł zażalenia. Jest ono zatem ostateczne, a jego postanowienia są wiążące dla organu I instancji i stron postępowania. Jak wynika z akt sprawy, do dnia złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postanowienia nie zostały dostarczone organowi dokumenty, o których mowa w tym postanowieniu. Oznacza to, że nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia postępowania. W tej sytuacji organ nie mógł pozytywnie rozpatrzeć wniosku skarżącego i podjąć zawieszonego postępowania administracyjnego. Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji pozostają także wyjaśnienia skarżącego zawarte w złożonych pismach i skardze, wyjaśniające, dlaczego nie podjął on właściwych działań i uważa je za niezasadne. Dopóki bowiem nie zostanie spełniony warunek, z powodu którego organ ostatecznie zawiesił postępowanie administracyjne (czyli nie ustąpią podstawy zawieszenia), to niezależnie od obecnej oceny prawidłowości zawieszenia, organ nie ma podstaw prawnych do jego podjęcia.
Konieczność ustalenia następców prawnych po nieżyjącym S. R. oraz M. R., następców prawnych H. R. potwierdza zapadła w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylająca decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. i przekazująca sprawę ustalenia prawa do rekompensaty do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W zaleceniach tej decyzji organ odwoławczy nakazał Wojewodzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odszukanie pozostałych współwłaścicieli mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa lub ich następców prawnych i ustalenie, czy osoby te chcą przystąpić do postępowania. Prawidłowość takiego działania organów potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.
Dodatkowo, że względu na postawione w skardze zarzuty podkreślić należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały, wymienione w art. 8 ust. 1 tej ustawy elementy decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 3, wskazują na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty powinno być prowadzone jedno postępowanie, którego uczestnikami mają być wszyscy współuprawnieni spadkobiercy nieżyjących właścicieli. Prawo do rekompensaty z punktu widzenia przedmiotowego jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Wszystkie przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty prowadzą do wniosku, który orzekający w niniejszej sprawie skład podziela, że jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współspadkobiercom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2037/16).
Uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia, do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1494/11). Każdy zatem ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych na podstawie art. 61 § 4 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 585/11, oraz z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12). Wobec powyższego, organ nie miał możliwości prowadzenia postępowania wyłącznie z udziałem skarżącego, ale zobligowany jest do ustalenia wszystkich pozostałych osób uprawnionych.
Podkreślić przy tym należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią z art. 97 § 2 kpa, dopiero gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie oznacza to możliwość podjęcia zawieszonego postępowania dopiero po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. R. oraz M. R..
Wyjaśnić także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, a w niniejszym przypadku to było właśnie przyczyną zawieszenia postępowania, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne. Nadto na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1704/10; LEX nr 1149220). W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania należy przede wszystkim ocenić, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia (uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia"). Nie jest to zatem kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z faktu, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, już nie istnieje.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu to podmiot ubiegający się o rekompensatę ma wykazać, że spełnia przesłanki materialne prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 593/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/13, Lex 1464969). Wykazanie przesłanek materialnych prawa wymaga złożenia dokumentów o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Zatem skarżący jest zobowiązany do aktywnej współpracy z organami administracyjnymi oraz wskazania wszystkich następców prawnych po S. R. oraz M. R. i udokumentowania tego, a nie tylko swojego następstwa prawnego. Przy czym należy się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 68/16, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15, 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16).
W rozpatrywanej sprawie pozostaje okolicznością bezsporną, że skarżący nie przedstawił prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. R. oraz M. R. lub aktu poświadczenia dziedziczenia, dlatego też zasadna była odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Przyczyna zawieszenia postępowania bowiem nie ustała i nadal istnieje.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.