I SA/Wa 2524/22

I SA/Wa 2524/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 297/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-28
II GZ 540/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 835
art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących  ochronie bezpieczeństwa narodowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
N. Sp z.o.o. w K. (dalej, jako: skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. (znak: DPP-TPZ-0272-10/2022(4)) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowił:
1. wpisać N. Sp. z o.o. z siedzibą: [...] K., ul. [...], Nr KRS [...], NIP [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835, dalej także, jako: ustawa),
2. zastosować wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1:
a. zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,
b. zakaz udostępniania podmiotowi, o którym mowa w punkcie 1 lub na jego rzecz - bezpośrednio lub pośrednio — jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,
c. zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,
d. wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, z późn. zm.).
W uzasadnieniu organ podniósł, że wniskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak: [...]) Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec N. Sp z.o.o. w K. (KRS [...], NIP [...]), środków przewidzianych w art. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego.
W uzasadnieniu wniosku, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że cyt.: "N. Sp. z o.o. jest spółką zależną w grupie kapitałowej N., kontrolowanej przez rosyjski koncern O., [...] największego producenta gazu ziemnego w Rosji.
O. od 2014 r. znajduje się na listach sankcyjnych Stanów Zjednoczonych prowadzonych przez OFAC (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List US Department of the Treasury ’s Office of Foreign Assets Con-trol).
O. jest powiązany z L. M. ([...]), który został objętym sankcjami rządu Wielkiej Brytanii na podstawie Sanctions and Anti — Money Laundering Act 2018 - nr 996, ID: [...]
O. zajmuje [...] miejsce na liście największych firm rosyjskich i jest beneficjentem decyzji rządu Federacji Rosyjskiej. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.
Ponadto, do dnia 28 lutego 2022 r. członkiem zarządu N. był G. T.([...]) jeden z zaufanych współpracowników Władimira Putina, objęty sankcjami UE (załącznik I do rozporządzenia (UE) nr 269/2014).".
Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy m.in. art. 107 § 1, art. 112, art. 113 § 1 K.p.a. Zgodnie przy tym z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ podkreślił, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy nie odsyła do art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy tym zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia (...) ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu taka sytuacja, w sposób oczywisty, występuje w sprawach tego rodzaju.
Dodatkowo Minister wskazał we wskazanym powyżej kontekście, że wymóg uzasadnienia ustawodawca odnosi już do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, który jest kierowany przez właściwy, w tym wyspecjalizowany w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organ lub podmiot. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy decyzję w sprawie wpisu na listę minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek (...) zawierający wskazanie osoby lub podmiotu, względem których ma zostać wydana decyzja, a w przypadku decyzji w sprawie wpisu na listę również propozycję zastosowania wobec danej osoby lub danego podmiotu środków, o których mowa w art. 1.
Po przeprowadzeniu analizy sprawy, w tym otrzymanego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pełni podzielił ustalenia oraz argumentację przedstawioną w ww. wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne.
Dalej Minister przytoczył treść art. 1, art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 ustawy i podniósł, że po całościowym rozważeniu przedstawionych we wniosku uwarunkowań, odnoszących się do podmiotu wskazanego w sentencji decyzji - stwierdził, że zachodzą uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki do zastosowania wymienionych w sentencji decyzji środków wobec tego podmiotu. Jak bowiem wskazują opisane we wniosku okoliczności faktyczne, podmiot wymieniony w sentencji decyzji jest podmiotem dysponującym odpowiednio środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r.
Wskazany w sentencji zakres zastosowanych środków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d i g rozporządzenia 269/2014.
Nadto rozstrzygając o zastosowaniu środków wskazanych w sentencji decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.
Organ wskazał także, że zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 3 ust. 10 ustawy, podlega natychmiastowemu wykonaniu, a stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zawiadomienie strony o decyzji następuje przez jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a. art. 3 ust. 1, 2, 3 i 6 oraz 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wpisaniem skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (dalej: lista sankcyjna) oraz zastosowaniu środków, o których mowa w art. 1 pkt 2) i 3) ustawy;
b. art. 3 ust. 9 ustawy poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie, której dotyczy decyzja zachodzą przesłanki do ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7, 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań, mających na celu precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym tego jak wygląda struktura kapitałowa skarżącej, ile udziałów w spółce "babce" tj. O. posiadają sankcjonowane podmioty, profilu i zakresu działalności skarżącej oraz konsekwencji wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę, co pociąga za sobą m.in. zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego 11 gmin i tysięcy odbiorców zarówno gazu LNG, jak i LPG, którzy pozbawieni zostali możliwości korzystania z gazu; poprzez zamrożenie wszelkich aktywów skarżącej odbiorcy zostali pozbawieni możliwości wykonania "tankowań awaryjnych" - zatankowanie zamrożonego mienia mogłoby narazić dostawcę gazu na zarzut naruszenia sankcji, a co za tym idzie karę w wysokości do 20 000 000 złotych; wydanie przedmiotowej decyzji wywołało w ocenie skarżącej odwrotny skutek od zamierzonego, tj. zamiast służyć ochronie bezpieczeństwa narodowego, w pewnym stopniu wywołało jego zagrożenie, poprzez pozbawienie dostaw gazów gospodarstw domowych, przedszkoli, żłobków, szkół, urzędów gmin, przedsiębiorców i innych podmiotów będących odbiorcami skarżącej;
b. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 9 ustawy poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim jedynie ogólników, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieuprawnione, niczym nieuzasadnione powołanie się na względy bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego; organ wydając decyzję całkowicie odstąpił od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w jaki sposób pośrednie powiązanie kapitałowe skarżącej czy też objęcie sankcjami udziałowców Spółki "babki" wpływa na domniemane wspieranie przez skarżącą agresji Rosji na Ukrainę lub zagraża bezpieczeństwu narodowemu.
c. art. 7b K.p.a. poprzez ewidentny brak współdziałania w toku postępowania organów administracji publicznej m.in. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki oraz Ministerstwem Klimatu i Środowiska zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na niezbadanie profilu działalności skarżącej i brak konsultacji pomiędzy organami administracji publicznej, a w konsekwencji wydania decyzji naruszającej interesy tysięcy odbiorców gazu skarżącej, zarówno tych bezpośrednich tj. klientów skarżącej w tym wielu konsumentów, jak i pośrednich tj. np. osób fizycznych tankujących pojazdy w Polsce gazem LPG oraz kupujących gaz LPG w butlach wprowadzanych na rynek za pośrednictwem skarżącej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Minister podniósł, że same rozwiązania ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego przewidują wprost możliwość ograniczenia uzasadnienia decyzji, zaś konstrukcja uregulowanego w ustawie mechanizmu sankcyjnego zakłada działanie ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organu wydającego decyzję z urzędu lub na uzasadniony wniosek wskazanych tam właściwych, w tym także wyspecjalizowanych w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organów lub podmiotów, takich jak wnioskodawca w niniejszej sprawie.
Nadto Minister wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 191 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1526, z późn. zm., dalej, jako: Ksh), wspólnik ma prawo do udziału w zysku wynikającym z rocznego sprawozdania finansowego i przeznaczonym do podziału uchwałą zgromadzenia wspólników, z uwzględnieniem przepisu art. 195 § 1. Natomiast zgodnie z art. 156 Ksh, w spółce jednoosobowej jedyny wspólnik wykonuje wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników zgodnie z przepisami niniejszego działu. Przepisy o zgromadzeniu wspólników stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że N.GmbH z siedzibą w Z. w Szwajcarii, będący jedynym wspólnikiem N. Sp. z o.o., może w każdej chwili podjąć decyzję o przekazaniu wypracowanego przez N. Sp. z o.o. zysku do N. GmbH z siedzibą w Z. w Szwajcarii. Ten następnie może w dowolnym momencie zostać wytransferowany do spółki N. z siedzibą w M. w Federacji Rosyjskiej, która w świetle informacji przedstawionej we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kontroluje spółkę N. GmBH z siedzibą w Z. w Szwajcarii. O. działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Informacja, zgodnie z którą "w ostatnich latach Skarżąca nie wypłacała dywidendy do swojej spółki matki tj. N. GmbH z siedzibą w Z. w Szwajcarii" w żaden sposób nie wyklucza, zdaniem organu, możliwości zmiany takiej sytuacji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, jedną z przesłanek jest zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających pozostaje przeciwdziałania bezpośredniemu lub pośredniemu wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennym prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie. W szczególności wskazać należy na możliwość opodatkowania dochodów uzyskanych przez spółkę N., które to dochody mogą pochodzić od N. Sp. z o.o. za pośrednictwem N. GmbH z siedzibą w Z. w Szwajcarii.
Odnosząc się do kwestii skutków społecznych zaskarżonej decyzji, rozumianych jako "odcięcie 2500 jej klientów od bieżących dostaw gazów, w tym gospodarstw domowych, szkół, przedszkoli czy żłobków", Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. wydał decyzję administracyjną (znak: DPP-TPZ-0272-10/2022(10)), w której zmienił z urzędu zaskarżoną decyzję w ten sposób, że w stosunku do środków określonych w punkcie 2 litera a) oraz b) określił zakres w odniesieniu do środków finansowych i zasobów gospodarczych poprzez wyłączenie zakresu związanego z czynnościami wykonywanymi w realizacji polecenia wydanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 7a ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261, z późn. zm.). Jednocześnie w dniu 29 kwietnia 2022 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję administracyjną (znak: BPRM.5023.18.1.2022), w której wydał wskazanym w tej decyzji podmiotom określone polecenia, które mają przeciwdziałać negatywnym skutkom zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Odnosząc się do konsekwencji ekonomicznych dla N. Sp. z o.o. w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy zadania i kompetencje, o których mowa w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a, art. 6b i art. 7 rozporządzenia 269/2014 wobec osób i podmiotów wpisanych na listę wykonuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe oznacza, że N. Sp. z o.o. może wystąpić do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających odstępstw. Kwestia zastosowania odstępstw pozostaje poza zakresem właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie Minister wskazał, że zakres zastosowanych odstępstw nie powinien prowadzić do obejścia celu zastosowanych w zaskarżonej decyzji środków, a tym samym umożliwić transfer wypracowanego przez N. Sp. z o.o. zysku do N. GmbH z siedzibą w Z. w Szwajcarii, a następnie dalej do spółki N. z siedzibą w M. w Federacji Rosyjskiej, który to zysk mógłby być wykorzystany bezpośrednio lub pośrednio jako wsparcie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności działań Ministra z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zarzutu przekroczenia granic swobody uznania administracyjnego, organ wyjaśnił, że kontestowany przez N. Sp. z o.o. sposób działania Ministra jest zgodny z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, a także w pełni realizuje cele tej ustawy. Niewątpliwie ustawodawca mając na względzie cel ustawy wyrażony w jej art. 1, to jest przeciwdziałanie wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., w sposób jednoznaczny powiązał z nim przewidziane w ustawie instrumenty uniemożliwiające dysponowanie określonymi dobrami, które mogłyby zostać wykorzystane bezpośrednio lub pośrednio do wspierania: 1) agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub 2) poważnych naruszeń praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub których działalność stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi.
W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, Spółka podtrzymała swoje twierdzenia i żądania zawarte w skardze, a także ustosunkowała się do stanowiska Ministra i argumentacji przez niego przedstawionej. Podała m. in., że organ doprowadził do sytuacji, w której w stosunku do skarżącej zostały zastosowane w sposób dyskryminujący środki ograniczające – środki o największym stopniu surowości, paraliżujące całkowicie jej działalność i dostawy do jej odbiorców.
W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2022 r. Minister podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że zaskarżoną decyzję oparł na wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a więc organu kompetentnego, a argumentacja wniosku pozwoliła uznać, że spełnione zostały przesłanki ustawowe do wydania decyzji.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie wniósł o oddalenie skargi i przedstawił dodatkową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Powołał się nadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/22 i ponownie odniósł się do zarzutów Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, o której mowa w art. 2, stosuje się:
1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 765/2006", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 1fb, art. 1fc i art. 7;
2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 8, art. 12 i art. 16;
3) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185);
4) wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.).
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, lista osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1, zwana dalej "listą", jest prowadzona przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista zawiera oznaczenie osoby lub podmiotu, wobec których stosuje się środki, o których mowa w art. 1, wraz z rozstrzygnięciem, który z tych środków ma do nich zastosowanie. Z kolei zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu 765/2006 lub rozporządzeniu 269/2014 (ust. 2).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje Minister właściwy do spraw wewnętrznych; decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.
Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca przewidział, iż wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/22, że powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.
Sąd podziela także pogląd zaprezentowany w ww. wyroku, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się m.in. powoływany w skardze art. 80 K.p.a., a także 107 § 3 K.p.a. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a z jej uzasadnienia jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r.
Jak w sprawie ustalono, skarżąca jest spółką zależną w grupie kapitałowej N., kontrolowanej przez rosyjski koncern O, [...] największego producenta gazu ziemnego w Rosji. Jedynym wspólnikiem i pełnym udziałowcem skarżącej jest N.Gmbh z siedzibą w Z. w Szwajcarii. Natomiast spółką "matką" N. Gmbh z siedzibą w Z. w Szwajcarii jest Spółka O. z siedzibą w M. w Federacji Rosyjskiej. O. zajmuje [...] miejsce na liście największych firm rosyjskich i jest beneficjentem decyzji rządu Federacji Rosyjskiej. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.
Wykazane powiązania organizacyjne, finansowe i gospodarcze wskazują, że mamy do czynienia z sytuacją spełnienia przesłanek ustawowych do wydania kwestionowanej decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, że skarżąca w ostatnich latach nie wypłacała dywidendy do spółki matki albowiem jak słusznie zwrócił uwagę organ, N. Gmbh z siedzibą w Z. w Szwajcarii, będąca jedynym wspólnikiem skarżącej, może w każdej chwili podjąć decyzję o przekazaniu wypracowanego zysku, a w konsekwencji w dowolnym momencie może nastąpić transfer środków do spółki O. z siedzibą w M. w Federacji Rosyjskiej, która kontroluje spółkę N. Gmbh z siedzibą w Z. w Szwajcarii. Słusznie Minister wskazał, że generowanie zysków (dowolnymi metodami) dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które mogą zostać wykorzystane dla potrzeb działań wojennych – może stanowić pośrednią formę wspierania agresji, a bezpośrednie powiązanie z takim podmiotem wypełnia dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zauważyć też trzeba, że powołany przepis wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Nie ma zatem w tej sprawie znaczenia prawnego, argumentacja strony skarżącej wskazująca na brak "udowodnienia" przez organ przekazywania określonych środków, które w efekcie trafić maiłyby do O. i przyczynić się do wspierania agresji. Poza tym ze względu na powiązania kapitałowe skarżącej z O., reinwestowanie przez skarżącą niewypłaconej dywidenty w rozwój Spółki w Polsce, nie wyklucza innych przepływów finansowych.
Nadto w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na powiązania skarżącej o charakterze osobistym.
Głównym akcjonariuszem O. jest L. M., Prezes Zarządu, a do dnia 28 lutego 2022 r. członkiem zarządu N. był G. T. ([...]) jeden z zaufanych współpracowników Władimira Putina, objęty sankcjami UE. Osoba ta – jak wskazał Szef CBA w swoim wniosku – czerpie korzyści z powiązań z rosyjskimi decydentami, jest założycielem i udziałowcem "[...]" inwestującej w kluczowe sektory gospodarki rosyjskiej, a także udziałowcem Banku R., który z kolei posiada udziały w N.([...]), kontrolującej środki masowego przekazu aktywnie wspierające politykę rządu rosyjskiego polegającą na destabilizowaniu Ukrainy. W związku z powyższymi faktami, skarżąca podnosiła, że na strategiczne (także finansowe) decyzje Spółki znacznie ograniczony jest wpływ osób nieposiadających więcej niż 50% udziałów w Spółce. Sąd to stanowisko podziela jednak wskazuje i podkreśla, że możliwości te są ograniczone ale nie niemożliwe.
Powyższe ewidentnie świadczy, że w pełni uzasadnione było wydanie w stosunku do skarżącej decyzji o wpisie na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W konsekwencji zasadne było zastosowanie środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Z kolei wybór tych środków należy do organu administracji publicznej i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianych, to nie ma podstaw do stwierdzenia wadliwości decyzji. Powoływanie się natomiast przez skarżącą na sytuację innych podmiotów i decyzje wydane w stosunku do innych spółek nie prowadzi do wykazania, że zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Sąd dostrzega, że skarżąca w ten sposób próbuje wykazać dyskryminujący charakter zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych w stosunku do niej środków jednakże Sąd takiego charakteru nie stwierdził. Minister, działający na wniosek Szefa CBA, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, jej uwarunkowania faktyczne i prawne zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania określonych w decyzji środków.
Zauważyć dalej należy, że organ powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na treść wniosku Szefa CBA z dnia 21 kwietnia 2022 r. i wskazał, że "w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w ww. wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne". Takie działanie organu nie narusza prawa. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej dotyczący nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim jedynie ogólników czy odstąpienie od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa CBA. Jak już była o tym mowa, w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy wnioskodawcą może być: Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Komendant Główny Policji, Komisja Nadzoru Finansowego, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Komendant Główny Straży Granicznej, Prokurator Krajowy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, Przewodniczący Komitetu Rady Ministrów właściwego w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa. Wymienione podmioty to wyspecjalizowane organy państwowe, które dysponują szczególnymi wiadomościami w zakresie porządku publicznego czy bezpieczeństwa państwa w różnych jego aspektach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeka zatem na podstawie wniosku specjalnego organu państwowego. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco wyjaśnił jakie fakty legły u podstaw jego rozstrzygnięcia, wskazał na strukturę kapitałową skarżącej, jej powiązania bezpośrednie z podmiotami wspierającymi agresję, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy.
Odnosząc się do takich kwestii jak skutki ekonomiczne dla skarżącej czy zagrożenie interesu społecznego poprzez pozbawienie dostaw gazu do gospodarstw domowych, przedszkoli, żłobków, szkół, urzędów czy przedsiębiorców, to wyjaśnić należy, co następuje.
Zakres oceny Sądu (oceny legalności zaskarżonej decyzji) ogranicza się do zbadania czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ustawy do wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, jest szczególnym aktem prawnym gdyż reguluje wyjątkowo ważną kwestię, a mianowicie ma przeciwdziałać wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służyć ochronie bezpieczeństwa narodowego. Te dwa główne cele stały się priorytetem dla ustawodawcy, i przez ich pryzmat należy odczytywać zapisy ustawy. Ewentualne negatywne skutki dla określonego podmiotu wpisanego na listę, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy i nie służyło głównym jej celom. Oczywistym przy tym jest, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. ma charakter represyjny, sankcyjny i trudno oczekiwać aby zastosowanie jej zapisów do określonego podmiotu nie miało wywoływać negatywnych dla tego podmiotu skutków. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nieskuteczna musiała okazać się więc argumentacja skarżącej nakierowana na wykazanie szkody jaką Spółka ponosi w wyniku wykonania decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r.
Nadto zauważyć należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. wydał decyzję administracyjną (znak: DPP-TPZ-0272-10/2022(10)), w której zmienił z urzędu zaskarżoną decyzję w ten sposób, że w stosunku do środków określonych w punkcie 2 litera a) oraz b) określił zakres w odniesieniu do środków finansowych i zasobów gospodarczych poprzez wyłączenie zakresu związanego z czynnościami wykonywanymi w realizacji polecenia wydanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 7a ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261, z późn. zm.). Jednocześnie w dniu 29 kwietnia 2022 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję administracyjną (znak: BPRM.5023.18.1.2022), w której wydał wskazanym w tej decyzji podmiotom określone polecenia, które mają przeciwdziałać negatywnym skutkom zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które z oczywistych względów może ona wywoływać w stosunku do kontrahentów Spółki.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że ani Sąd ani organ administracji publicznej nie kwestionuje, że skarżąca Spółka prowadziła działalność gospodarczą w Polsce zgodnie z obowiązującym prawem, w tym uzyskiwała wymagane koncesje. Postępowanie przed Ministrem, zakończone zaskarżoną decyzją nie miało na celu zbadania legalności działania Spółki w kontekście obowiązującego prawa w ogóle, a miało na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy.
Końcowo należy podkreślić, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 22 lutego 2022 r., spowodowała liczne zmiany na całym świecie, także w Polsce, związane z bezpieczeństwem narodowym, ale również skutkowała podjęciem kroków prawnych w kwestii przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest tego wyrazem. I o ile skarżąca poddaje w wątpliwość konstytucyjność uregulowań tej ustawy, to jednak nie można zapominać, że powstała ona w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej. Od końca II wojny światowej na arenie europejskiej nie mieliśmy bowiem do czynienia z jawną agresją jednego państwa na drugie. Nie jest zatem pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nie oznacza to jednak, że taka osoba czy podmiot pozbawiona jest zupełnie ochrony prawnej. Od wydanej decyzji przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego (art. 3 ust. 6 ustawy), a w toku postępowania przed sądem skarżący może przedstawić własną argumentację, zarzuty i wnioski.
Dodatkowo zauważyć należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy, nie można uznać za naruszające prawo.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji.