I SA/Wa 2457/23

I SA/Wa 2457/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Monika Sawa
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z., L. P., W. R. i N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2023 r. nr DN.gn.625.322.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr DN.gn.625.322.2021 z 10 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr WS-lll.7515.2.22.2018.MK z 22 listopada 2021 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Powiatowy w [...] orzeczeniem nr [...] z 1 października 1949 r. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] - w tym nieruchomości należących do M. Z. i M. z H. Z.
Wnioskiem z 16 października 2018 r. (data prezentaty) M. Z. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego P. S. - wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] nr [...] z 1 października 1949 r. przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...] - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należących do M. Z. i M. z H. Z. (wymienionych pod pozycją 64 orzeczenia).
Wojewoda Małopolski decyzją nr WS-lll.7515.2.22.2018.MK z 22 listopada 2021 r. umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] nr [...] z 1 października 1949 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości oznaczonych jako [...], w którym własność wpisano na rzecz M. Z. i M. z H. Z. (wymienionych pod pozycją 64 orzeczenia).
W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Pismem z 1 grudnia 2021 r. (data prezentaty) skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego - zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego jego wniosku w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania. Dodał, że ww. art. 2 ust. 2 jest sprzeczny z art. 2 i 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - z zasadami demokratycznego państwa prawnego, pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz z prawem do wynagrodzenia za szkodę.
Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr DN.gn.625.322.2021 z 10 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr WS-lll.7515.2.22.2018.MK z 22 listopada 2021 r.
W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Zgodnie zaś z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym).
W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że za datę doręczenia orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z 1 października 1949 r. należy uznać 1 czerwca 1951 r. tj. 30 dzień po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 2 maja 1951 r. Nr 9 - w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 89 ( § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz. U. Nr 37, poz. 271).
Ustalając zaś datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. - zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek skarżącego z 10 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 16 października 2018 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Ustalenia te pozwalają stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia 1 października 1949 r. zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia. Prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne - jak słusznie stwierdził organ pierwszej instancji - z dniem 16 września 2021 r. zostało zatem umorzone z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego.
Na zakończenie Minister odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu -wskazując, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją, gdyż Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.Z., L. P., W. R. i N.S. - zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.
Zarzucili, że Minister nie był uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z 1 października 1949 r. w toku tego postępowania, gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podnieśli, że skarżący przez okres ponad 3 lat prowadził postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim, a następnie od niekorzystnej decyzji administracyjnej wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie miał jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż w trakcie rozpoznawania jego sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż jego wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał, iż art. 2 ust. 2 tej ustawy godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie. Dodali, że nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to, kiedy zostanie one zakończone.
Następnie wskazali, iż z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku.
Kolejną zaś zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zasada lex retro non agit - która przewiduje, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Ponadto zarzucili, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. budzi wątpliwości co do trybu uchwalenia i jej zgodności z prawem.
Podnieśli też, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia ich w sposób pośredni drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za utracone przez ich poprzedników prawnych mienie w miejscowości [...], gdyż zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu do dochodzenia takiego odszkodowania na drodze cywilnej, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] podlega umorzeniu z mocy prawa i nie może zostać merytorycznie rozpoznane i poddane kontroli sądowo-administracyjnej.
Ponadto stwierdzili, że sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośrednio do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i niestosowanie tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Na zakończenie uznali, że umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie będącego w toku od ponad 3 lat należy traktować za naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi podnosząc, że są one niezasadne.
Stwierdził także, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - to jest on zobowiązany do orzekania na podstawie przepisów tej ustawy.
Dodał, że nie jest on organem uprawnionym do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją, gdyż Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.
Na zakończenie podniósł, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zatem w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, skarżący będą uprawnieni do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 10 listopada 2023r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 listopada 2021 r. umarzającą z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z 1 października 1949 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości oznaczonych jako [...], w którym własność wpisano na rzecz M. Z. i M. z H. Z. (wymienionych pod pozycją 64 orzeczenia)..
Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych
w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać
albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.
Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.
Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.
Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane 1 października 1949 r., zaś skutek doręczenia nastąpił 1 czerwca 1951 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 16 października 2018 r. (data wpływu do organu) - a więc po ponad 67 latach od dnia ogłoszenia orzeczenia.
Przy czym Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własne rozważania organu II instancji odnośnie skuteczności doręczenia.
W tym miejscu należy też przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1949 r. w trybie tzw. nadzoru.
Ponadto - co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r. - każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.
Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strona czekała ponad 67 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - stworzył regulację ograniczającą możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji - i choć nastąpiło to ze znacznym, bo 6-letnim opóźnieniem, to trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzuty.
Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie
I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania
aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Zaś kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność
czy przewlekłość, a długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zatem nie są zasadne zarzuty skargi, że umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie będącego w toku od ponad 3 lat należy traktować za naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Sąd nie podziela też argumentacji, iż nowa regulacja jest sprzeczna z Konstytucją, że narusza ona np. prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu oraz uniemożliwia uzyskania prejudykatu. Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności
takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie - z uwagi na znaczny upływ czasu.
Poza tym przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności, ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP, podlega to prawo ochronie, tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.
Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym,
a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo,
i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji
Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.
Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 67 lat) - od wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z 1 października 1949 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. z 16 października 2018 r. (data prezentaty) - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 189 ust. 1 Regulaminu Sejmu w toku procedowania ustawy zmieniającej - Sąd zauważa, że w zakresie właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych leży kontrola legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym indywidualnych aktów administracyjnych, czy aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w zakresie właściwości sądów administracyjnych pierwszej instancji nie leży kontrola legalności ustaw uchwalanych przez Sejm RP, a następnie podpisanych przez Prezydenta RP i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących złożonego w trybie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wyznaczył rozprawę w celu rozpoznania skargi - z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.